Gliederung:
1. Die Grundidee
2. Das Grundmodell
3. Die Bedeutung der Verfassung
4. Die Rolle der Verbände
5. Der Einfluss der Bürokratie
1.
Die Grundidee
Joseph Alois Schumpeter begründete mit seiner
1942 veröffentlichten Arbeit über ‚Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie’
die ökonomische Theorie der Demokratie. Darin äußerte er die Meinung, dass die
Politiker in einer Demokratie ein ähnliches Verhalten an den Tag legten wie die
Unternehmer. Vom Unternehmer werde in der Wirtschaftstheorie unterstellt, dass
er seine Produktionsentscheidungen stets einem Gewinnkalkül unterziehe, er
werde sich unter den ihm zur Verfügung stehenden Alternativen stets für
diejenige entscheiden, die ihm den höchsten Gewinn erbringe. Genauso müsse man
auch den Politikern in einer Demokratie unterstellen, dass sie mit Stimmen
schachern, dass sie jeweils die Entscheidungen treffen, die ihnen bei den
nächsten Wahlen den höchstmöglichen Stimmengewinn versprächen.
Man müsse auch im Rahmen einer
Volkswirtschaft zunächst davon ausgehen, dass alle produktiven Aktivitäten
letztendlich der Volksgemeinschaft zugutekommen sollten. Trotzdem habe die
klassische Wirtschaftstheorie die im Mittelalter oftmals geäußerte Forderung,
die Produktionsentscheidungen der Unternehmer müssten stets am Gemeinwohl
orientiert sein, mit Recht verlassen und unterstellt, dass die Unternehmer wie
alle Wirtschaftssubjekte bei ihren Entscheidungen in erster Linie ihr Eigenwohl
verfolgten. Diese Annahme des Strebens nach Eigennutz entspreche der
Wirklichkeit vielmehr als die Annahme eines stets altruistischen Verhaltens.
Trotzdem könne im Allgemeinen davon
ausgegangen werden, dass dem Gemeinwohl letztendlich in einer Marktwirtschaft
besser entsprochen werde als in einer Wirtschaftsform, in der alle Führungskräfte
vorgeben, ihr Eigenwohl hintanzustellen und stets und allein ihr Entscheidungen
am Gemeinwohl auszurichten. Der Grund liege darin, dass der wechselseitige
Wettbewerb der Unternehmer untereinander diese zwinge, genau die Güter zu
produzieren, die von den Konsumenten nachgefragt werden. Herrscht intensiver
Wettbewerb, so werden die Unternehmer genau dann einen maximal möglichen Gewinn
erzielen, wenn sie sich für die Güterproduktionen entscheiden, die auch den
Konsumenten den höchsten Nutzen stiften. Es ist die Ordnung der
Marktwirtschaft, die dafür Sorge trägt, dass die Entscheidungen der Unternehmer
genau in die Bahnen kanalisiert werden, die auch aus Gemeinwohlüberlegungen die
richtigen sind.
Die Marktwirtschaft brächte wie kein anderes
System auf der einen Seite Anreize, nach der jeweils effizientesten Lösung
Ausschau zu halten, der Wettbewerb halte auf der anderen Seite die Unternehmer
in Schach und verhindere monopolistischen Machtmissbrauch.
In ähnlicher Weise müsse man auch im
politischen Bereich unterscheiden zwischen den Zielen, die letztendlich mit den
politischen Aktivitäten erreicht werden sollen und den Motiven, welche die einzelnen
Politiker zu ihren Handlungen bewegen. Natürlich gehe es auch in der Politik
letztlich um die Realisierung des Gemeinwohles. Aber auch im
staatlich-politischen Bereich müsse man davon ausgehen, dass die Politiker
primär aus Eigeninteresse handelten. Trotzdem könne auch hier davon ausgegangen
werden, dass die politische Ordnung einer Demokratie dafür Sorge trage, dass
letztendlich Lösungen erreicht werden, die durchaus dem Gemeinwohl entsprechen.
Ähnlich wie im Rahmen einer marktwirtschaftlichen Ordnung gelte auch für den
Bereich einer Demokratie, dass diese Kanalisierung der Interessen auf das
Gemeinwohl hin insbesondere über den Wettbewerb der Politiker um die Macht
erfolgt.
Der Annahme einer Gewinnmaximierung im wirtschaftstheoretischen
Modell entspreche die Annahme, dass sich die Politiker um eine Maximierung der
Wählerstimmen kümmerten. Ihr Ziel sei es, bei den periodisch stattfindenden
Wahlen zum Parlament als Sieger hervorzugehen und mit der Regierungsbildung für
die nächste Amtsperiode beauftragt zu werden.
Von den Wählern als Konsumenten der
politischen Aktivitäten wird angenommen, dass sie bestrebt sind, ihr
Nutzeneinkommen zu maximieren. Sie werden sich bei der Wahl für denjenigen
Politiker entscheiden, die ihnen das höchstmögliche Nutzeneinkommen in Aussicht
stellen.
2. Das Grundmodell
Die Gedankengänge Schumpeters wurden 1957 von
Antony Downs und wenig später – unabhängig davon – im Jahre 1959 von Philipp
Herder-Dorneich in seiner Dissertation weiterentwickelt und später unter dem
Pseudonym F. O. Harding veröffentlicht. Es wird ein Zweiparteiensystem unterstellt,
so wie es in den angelsächsischen Staaten verwirklicht ist. Zwei Parteien
stellen sich danach zur Wahl, diejenige Partei, die als Sieger aus den Wahlen
hervorgeht, also die absolute Mehrheit erlangt, stellt in der folgenden
Wahlperiode die Regierung, die geschlagene Partei bildet hingegen die Opposition. Beide Parteien sind bemüht, möglichst viele
Stimmen zu gewinnen, sie handeln nach der Stimmenmaximierungsmaxime, da
aufgrund eines starken Wettbewerbs keine Partei des Sieges sicher sein kann,
sodass die Politiker auf keine möglichen Stimmen verzichten können. Für die
Wähler wird rationales Verhalten und damit Nutzenmaximierung unterstellt. Sie
werden diejenige Partei wählen, die eine Kombination aus öffentlichen und
privaten Gütern verspricht, die der von den Wählern gewünschten Kombination am
nächsten kommt.
So versuchte Philipp Herder-Dorneich das von
Pareto entwickelte Indifferenzkurvensystem auf das Verhalten der Wähler zu
übertragen. Betrachten wir hierzu Diagramm 1, auf dessen Abszisse das privat
verfügbare Einkommen der Wähler und auf dessen Ordinate die vom Staat
angebotenen Güter und Dienstleistungen abgetragen werden.
Die Indifferenzkurven geben hierbei an,
welche Kombinationen aus öffentlichen Gütern und Nutzeneinkommen von den
Wählern als gleichwertig eingestuft werden. Je weiter eine Indifferenzkurve vom
Ursprung entfernt ist, umso größer ist das Gesamtwohl der Wähler. Der
Einfachheit halber wurde nur eine Indifferenzkurve in das Diagramm
eingezeichnet.
Die Transformationskurve unterrichtet
darüber, welche Kombinationen von öffentlichen und privaten Gütern bei
gegebenem Bestand an materiellen Ressourcen überhaupt möglich sind. Der Tangentialpunkt
beider Kurven (Indifferenzkurve und Transformationskurve) gibt an, welche
Aufteilung als optimal (im Sinne der Wähler) angesehen werden kann. Solange
diese Kombination noch nicht verwirklicht ist, kann eine Partei dadurch bei der
nächsten Wahl Stimmen gewinnen, dass sie diese bevorzugte Kombination in
Aussicht stellt.
Aus diesem von Downs und Harding entwickelten
Grundmodell wurde nun eine Reihe von Schlussfolgerungen gezogen:
1. Vorwiegend aus historischen Gründen mögen
die Parteien ganz bestimmte Wählerschichten ansprechen; so mag eine bürgerliche
Partei vorwiegend ihre Klientel in Selbständigenkreisen finden, während eine
sozialdemokratische Partei die Interessen der Arbeiter in den Mittelpunkt ihrer
politischen Aktivitäten stellen mag. Der Hinwendung zu bestimmten
Bevölkerungsgruppen entspricht im Allgemeinen auch eine bestimmte Ideologie, so
gehen bürgerliche Parteien entweder von liberalen oder konservativen Ideen aus,
während sich die sozialdemokratischen Parteien zumeist zum Sozialismus
bekennen.
Es wird jedoch unterstellt, dass keine Partei
über so viel Stammwähler verfügt, dass sie im Wahlkampf nur die Interessen
ihrer jeweiligen Klientel bedienen kann. Zur Erlangung der Mehrheit bei den
Wahlen müssen also zusätzliche Wählergruppen angesprochen werden. Dies
bedeutet, dass sie ihre zunächst für die Stammwähler gebildete extreme Position
aufgeben und sich der Mitte zuwenden müssen.
Da beide Parteien unter diesem Zwang zu der
Mitte stehen, bewegen sie sich aufeinander zu, in der Mitte gleichen sich die
Programme beider Parteien. Der Wettbewerb der Parteien um die Mehrheit führt
mit anderen Worten zu einer Annäherung der Pro-gramme. Sachlich gleichen sich
dann die Programme beider Parteien, nur in der Darstellung und ideologischen
Begründung weichen die Parteien voneinander ab.
Der gegenseitige Wettbewerb zwingt zwar die
Parteien, gleiche oder ähnliche Ziele anzustreben, trotzdem stehen die Parteien
auch unter dem Zwang, nach außen hin sich von der jeweils anderen Partei
deutlich zu unterscheiden und zwar aus zweierlei Gründen. Auf der einen Seite
würde eine Partei einen großen Teil ihrer Stammwähler verlieren, würde sie sich
nicht von den Vorstellungen der gegnerischen Partei unterscheiden. Auf der
anderen Seite wird man jedoch nur dann der gegnerischen Partei Stimmen abjagen
können, wenn man sich im positiven Sinne von der Gegenpartei unterscheidet.
Der Wähler wird bei gleichen oder ähnlichen Programminhalten
diejenige Partei wählen, der es gelingt, die Bevölkerung stärker zu überzeugen,
sowie diejenige Partei, der die Wähler auch zutrauen, dass sie die
versprochenen Maßnahmen realisieren können. Hierbei kommt es einerseits auf die
Sachkompetenz an, also auf das Wissen, auf welchem Wege bestimmte Ziele
erreicht werden können; andererseits gilt es zu bedenken, dass nahezu jede
politische Maßnahme einige Bürger verärgert, dass sich also fast immer
Widerstand gegen diese Maßnahmen formieren wird. Es kommt nun darauf an,
welcher Partei die Wähler eher zutrauen, diesen Widerstand zu überwinden.
2. Gerade weil sich die Parteien gezwungen
sehen, die gleichen Wählerschichten in der Mitte anzusprechen, kommt diesen
Wählerschichten, den Medianwählern bei den Wahlen eine besondere Bedeutung zu.
Es ist der Medianwähler, der mit seinen Entscheidungen bestimmt, bis zu welchem
Punkt sich eine Partei gezwungen sieht, sich an die Vorstellungen der
gegnerischen Partei anzunähern. Wahlen werden dadurch gewonnen, dass es einer
Partei gelingt, entweder Bevölkerungsgruppen, die sich bisher bei der Wahl der
Stimme enthielten, zu gewinnen oder Wähler, die bisher die gegnerische Partei
gewählt haben, zu veranlassen, das Lager zu wechseln. Hierbei kann unterstellt
werden, dass im Allgemeinen nicht diejenigen Wähler zu der anderen Partei
wechseln, die bisher eine extreme Position bezogen haben, sondern diejenigen
Personen, die im ideologischen Spektrum in der Mitte angesiedelt sind.
Um diese Wählerschichten zu gewinnen, müssen
die Politiker Versprechungen machen, die gerade diesen mittleren Gruppen
zugutekommen. Die in Aussicht gestellten politischen Änderungen entsprechen
somit vor allem der Bedarfsstruktur des Medianwählers.
3. Der Wettkampf um die Stimmen hat auch Einfluss
auf die realisierte Einkommensverteilung. Downs formulierte die sogenannte
Robin-Hood-These, wonach die politische Ordnung einer Demokratie zu einer
Nivellierung der Einkommen tendiere. Erklären lässt sich diese These damit,
dass ein Politiker dadurch Stimmen gewinnen kann, dass er eine Umverteilung von
den Reichen zu den Armen verspricht. Zwar wird ihm die Besteuerung der Reichen
Stimmen kosten, dafür gewinnt er zusätzliche Stimmen bei den Ärmeren dadurch,
dass er diesen Steuergeschenke z. B. in Form von Subventionen in Aussicht
stellt. Da die Gruppe der besteuerten Reichen gering ist, die der Ärmeren
jedoch groß, werden die Stimmenverluste bei den Reichen durch die Stimmengewinne
bei den Ärmeren mehr als kompensiert.
Diese behauptete Tendenz einer Nivellierung
in Demokratien im Vergleich zu marktwirtschaftlichen Systemen hängt damit
zusammen, dass die Verteilung der Ressourcen in beiden Systemen unterschiedlich
ist. In einer Marktwirtschaft verfügen die einzelnen Haushalte in sehr
differenzierter Weise über Produktionsfaktoren. Dies gilt einmal im Hinblick
auf den Produktionsfaktor Arbeit. Es gibt begabte und weniger begabte Personen.
Es gibt Personen, die in der Vergangenheit die Möglichkeit hatten, sich auszubilden
und es gibt andere Personen, denen der Zugang zu den höheren Bildungseinrichtungen
verwehrt war.
Diese unterschiedliche Verteilung in den
Ressourcen gilt aber in viel stärkerem Maße für den Besitz von Kapital, es gibt
Haushalte mit hohem Vermögen und solche ohne Vermögen. Besaß ein Individuum in
der Vergangenheit über ein überdurchschnittlich hohes Einkommen, so hat es auch
in größerem Maße als der Durchschnitt die Möglichkeit, Teile seines Einkommens
zu sparen, was jedoch seine zukünftige Einkommensposition verbessert. Das
marktwirtschaftliche System trägt somit eine Tendenz zur wachsenden
Differenzierung in den Einkommen in sich. Wer einmal reich war, hat auch die
Möglichkeit, noch reicher zu werden, während es dem Ärmeren schwer fällt, die
Voraussetzungen zu schaffen, aus der Armut herauszuwachsen.
Während also in einem rein
marktwirtschaftlichen System die Verteilung der Einkommen in erster Linie von
der Verteilung der Produktionsfaktoren bestimmt wird und diese Verteilung der
Produktionsfaktoren ungleich ist, wird der Machteinfluss in einem
demokratischen System dadurch bestimmt, dass jeder Bürger über eine und nur
eine Stimme verfügt; in diesem Sinne ist jeder Bürger gleich und es wird nun
aus diesem Tatbestand geschlossen, dass sich diese Gleichheit im politischen
Machteinfluss auch nivellierend auf die Einkommensverteilung auswirken müsse,
da die jeweils Ärmeren in der Lage seien, Umverteilungsmaßnahmen zu ihren
Gunsten zu erzwingen und zwar deshalb, weil die Gruppe der Ärmeren zahlreicher
ist als die Gruppe der Reichen.
Empirische Untersuchungen konnten diese
Robin-Hood-These nicht bestätigen. Die Einführung der Demokratie in fast allen
westlichen Staatsgemeinschaften hat nicht zu der prognostizierten Nivellierungstendenz
geführt. Wir werden in einem späteren Abschnitt dieser Abhandlung sehen, dass
diese Stimmengleichheit nur in einem formalen Sinne gilt, dass in Wirklichkeit
die Möglichkeit besteht, mit seiner Stimme zu wuchern, durch Bildung von
Verbänden, die auf die Politiker Einfluss ausüben können, diese mehrfach
einzusetzen.
Wenn man will, kann man davon sprechen, dass
die Stimmengleichheit bei den Wahlen nur einer Art Mindesteinfluss auf die
Politik darstellt, in dem Sinne, dass zwar jeder Bürger über diesen Mindesteinfluss
durch Beteiligung an den Wahlen verfügt, dass aber die Ausübung des allgemeinen
und gleichen Wahlrechts eben nicht die einzige Möglichkeit darstellt, auf die
Politik Einfluss auszuüben. Wie wir noch sehen werden, kann man in den realen
demokratischen Systemen durch Bildung von Organisationen sehr wohl seinen
politischen Einfluss vermehren. Da aber die Organisationsfähigkeit der
einzelnen Interessen sehr unterschiedlich ausfällt, ist auch der Einfluss der
einzelnen Interessengruppen auf die Politik in einer Demokratie sehr
unterschiedlich.
4. Downs hat sich auch mit der Frage befasst,
wovon es denn abhängt, ob ein Bürger von seinem Wahlrecht Gebrauch macht. Die
Entscheidung, zur Wahl zu gehen oder auch nicht, ergibt sich bei Unterstellung
rationalen Verhaltens aus einer Gegenüberstellung der mit dem Wahlgang verbundenen
Erträge und Kosten. Nur dann, wenn der Nutzen der Erträge für höher
eingeschätzt wird als die Nutzenentgänge aufgrund der Wahlkosten, wird sich ein
rationaler Bürger für eine Beteiligung an der Wahl entscheiden.
Worin bestehen nun die Erträge und Kosten
einer Wahlbeteiligung? Immer dann, wenn die Wahlbeteiligung die
Wahrscheinlichkeit steigert, dass diejenigen Politiker gewählt werden, die den
Wunschvorstellungen am nächsten kommen, müsste man von einem Ertragszuwachs
sprechen. Nun ist der Wähler einer unter vielen. Dies bedeutet, dass die
Wahrscheinlichkeit, dass der Sieg eines Wunschkandidaten durch die eigene
Wahlbeteiligung steigt, extrem gering ist, ja gegen null tendiert. Unter
realistischen Bedingungen kann der Bürger nicht davon ausgehen, dass seine
eigene Wahlbeteiligung die Erfolgsaussichten seines Wunschkandidaten auch nur
geringfügig verbessert. Halten wir also fest: Der Ertrag aus der
Wahlbeteiligung eines einzelnen Bürgers ist extrem gering.
Wie steht es nun mit den Kosten, die aufgrund
einer Wahlbeteiligung für den einzelnen Wähler entstehen? Auch die Wahlkosten
dürften absolut gemessen gering sein. Schließlich erfordert es keinen großen
Aufwand, am Wahlsonntag zur Wahl zu gehen oder vielleicht im Rahmen einer
Briefwahl den Wahlschein mit der Post abzuschicken. Schlimmstenfalls muss
aufgrund der Wahlbeteiligung auf einen Ausflug verzichtet werden.
Gemessen an den minimalen Erträgen einer
Wahlbeteiligung dürften jedoch die Wahlkosten insgesamt höher ausfallen. Man
müsste also aufgrund dieser Analyse zu dem Schluss kommen, dass sich nur wenige
Wähler an der Wahl beteiligen. Dies stimmt jedoch nicht mit der empirischen
Erfahrung überein. Traditionell liegt die Wahlbeteiligung bei 70 – 80%.
Natürlich ist es richtig, dass in den letzten Jahren eine Wahlmüdigkeit
eingetreten ist und dass die
Wahlbeteiligung heute oftmals gerade bei etwa 50% liegt.
Aber auch dann, wenn wir von diesen heutigen
Statistiken einer Wahlbeteiligung ausgehen, ist die Wahlbeteiligung gemessen an
dem minimalen Nettoertrag viel zu hoch. Es scheint – gemessen an dieser
Nutzen-Analyse, dass es keine vernünftigen Gründe für eine Wahlbeteiligung
gibt. Wie sind dann die tatsächlichen Wahlbeteiligungen zu erklären?
Als erstes gilt es festzustellen, dass sich eine
Nutzenanalyse natürlich nicht nur auf die materiellen Erträge und Kosten
beziehen darf, de facto dürften immaterielle Erträge wie Kosten bei der Wahlbeteiligung
sicherlich eine größere Rolle spielen. Im Gegensatz zum individuellen Kalkül
muss bei einer Analyse, die sich auf die gesamte Volksgemeinschaft bezieht,
davon ausgegangen werden, dass nur bei einer beachtlichen hohen Wahlbeteiligung
die Stabilität der Demokratie gesichert ist. Geringe Wahlbeteiligungen haben in
der Regel zur Folge, dass sich die politischen Aktivitäten immer weniger am
Wohl der Bürger ausrichten. Für das Funktionieren einer Demokratie ist also
eine hohe Wahlbeteiligung eine conditio sine qua non.
Also wird im Rahmen der Erziehung der Versuch
unternommen, die Bürger davon zu überzeugen, dass eine Wahlbeteiligung eine
Bürgerpflicht höchsten Ranges ist. Ein so erzogener Bürger dürfte
Gewissensbisse bekommen, wenn er sich ohne sichtlichen Grund nicht an der Wahl
beteiligen würde. Dies sind aber immaterielle Kosten einer Wahlenthaltung, die
sehr wohl das Wahlverhalten beeinflussen
können.
Darüber hinaus sind zwar die Wahlen in
Demokratien geheim, in dem Sinne, dass die Entscheidung, für welche Partei sich
ein Wähler entscheidet, nicht für die anderen Bürger offen gelegt wird. Wohl aber
ist es im Allgemeinen nicht geheim, ob sich ein Bürger an der Wahl beteiligt,
zumindest wenn er nicht den Weg einer Briefwahl beschreitet. Für das Ansehen,
das ein Bürger in einer Gemeinde und vielleicht auch am Arbeitsplatz genießt,
kann es sehr wohl von entscheidender Bedeutung sein, dass seine Mitbürger
wissen, dass er sich an der Wahl beteiligt hat. Insofern kann eine Wahlbeteiligung
dem einzelnen durchaus einen beachtlichen immateriellen Gewinn erbringen.
5. Kenneth Joseph Arrow hat schließlich aufgezeigt,
dass bei kollektiven Entscheidungen, wie sie z. B. in jedem Parlament anfallen,
auch dann mit widersprüchlichen Ergebnissen gerechnet werden muss, wenn sich
alle an einer Abstimmung Beteiligten rational verhalten. Diese These ging als Arrow-Paradox
in die Literatur ein.
Machen wir uns dieses Theorem anhand eines
einfachen Beispiels klar. An einer Abstimmung sollen 3 Personen (Parteien): P1,
P2, P3 teilnehmen. Zur Abstimmung stünden drei Alternativen: A1, A2, A3. Für
die einzelnen Parteien gelte folgende Rangskala:
P1: A1 > A3 > A2 P2: A3
> A2 > A1 P3: A2 > A1 > A3
Zur Abstimmung käme zunächst die Frage, ob A1 oder A2 gewählt werden
solle. Entsprechend den Präferenzskalen entscheidet sich P1 für A1, P2 für A2
und P3 für A2. Es ergibt sich also eine Mehrheit für A2.
An zweiter Stelle stünde zur Diskussion, ob A2 oder A3 gewählt werden
soll. P1 entscheidet sich entsprechend seiner Präferenzskala für A3, P2 für A3
und P3 für A2. Die Mehrheit spricht sich also für A3 aus. Es gilt die kollektive
Rangfolge: A3 > A2 > A1.
Nun unterstellen wir, dass in einer etwas anderen Reihenfolge
abgestimmt worden wäre. An erster Stelle wäre über die Frage abgestimmt worden,
ob A1 oder A3 gewählt werden soll. P1 hätte sich für A1, P2 für A3, P3 für A1
entschieden. Gesiegt hätte also die Alternative A1.
Nun wäre in einem zweiten Schritt darüber
entschieden worden, ob die Gruppe die Alternative A1 oder A2 bevorzuge. P1
würde sich wiederum für A1, P2 für A2, P3 schließlich für A2 entscheiden.
Nun würde die Alternative A2 gewählt
werden. Es gelte also in diesem Falle die kollektive Rangskala: A2 > A1 >
A3.
Je nach zufälliger Reihenfolge der
Abstimmungen käme es also – auch bei rationalem Verhalten der Individuen – zu
unterschiedlichen Ergebnissen, was einen Widerspruch bedeutet. Es kann nicht
zur gleichen Zeit die kollektive Rangfolge: A3 > A2 > A1 und A2 > A1
> A3 gelten. Bei der ersten Abstimmungsreihenfolge würde die Alternative A3
Platz 1, bei der zweiten Abstimmungsreihenfolge jedoch Platz 3 erreichen. Das kann
nicht sein. Es ist also unmöglich, aus widerspruchsfreien individuellen
Indifferenzkurven stets eine ebenfalls widerspruchsfreie kollektive
Indifferenzkurve abzuleiten.
Nun ließe sich diese paradoxe Situation
vermeiden, wenn man nur zwei Gruppierungen zulässt. In diesem Falle gibt es z.
B. nur eine Regierung und eine Opposition und da die Regierung über die
Mehrheit verfügt, setzt sich ihre Präferenzskala durch. Besteht die Regierung
aus zwei Parteien, kann dasselbe Verfahren zur Ermittlung der Präferenzskala
der Regierung angewandt werden. Probleme entstehen allerdings dann immer noch,
wenn sich die Regierung aus mehr als zwei Parteien zusammensetzt.
3. Die Bedeutung
der Verfassung
Während sich das
von Downs und Harding entwickelte Grundmodell der Demokratie vorrangig mit der
Wahl und dem Handlungsablauf von Parteien, Regierung und Parlament befasst,
haben andere Beiträge zur ökonomischen Theorie der Demokratie das Augenmerk
stärker auf das Zustandekommen und die Rolle der Verfassung gelegt. Viktor J.
Vanberg hat in diesem Zusammenhange zwischen der "order of
rules" und der "order of
action" unterschieden. Mit den ‚order of rules’ befassen sich
vor allem die Beiträge von Ferdinand A. Hermens, sowie von James McGill
Buchanen und Gordon Tullock, sowie schließlich von Dennis C. Mueller.
1. Während sich die ersten Beiträge zur ökonomischen Theorie der Demokratie mit dem in den angelsächsischen Staaten verwirklichten Mehrheitswahlrecht und dem hier zumeist geltenden Zweiparteiensystem befasst haben, wird in den kontinentaleuropäischen Staaten oftmals auch das Verhältniswahlrecht angetroffen. Hier entspricht die Verteilung der Parlamentssitze genau der Verteilung der Wahlstimmen. Hat eine Partei 40% der Stimmen erreicht, so erhält sie auch 40% der Parlamentssitze. Es fragt sich, wieweit die Ergebnisse der ökonomischen Theorie der Demokratie unabhängig vom Wahlrecht gelten. Mit der Rolle des Wahlrechts hat sich vor allem Ferdinand A. Hermens befasst.
Das vor allem in
den angelsächsischen Staaten (USA, Großbritannien) verwirklichte Mehrheitswahlrecht
sieht vor, dass in den einzelnen Wahlbezirken jeweils derjenige Kandidat siegt,
der die absolute Mehrheit erlangt. Die für die übrigen Kandidaten abgegebenen und
nicht zum Zuge gekommenen Stimmen fallen dann unter den Tisch. Dieses
Wahlsystem bringt es mit sich, dass das Verhältnis der Sitze der beiden
Parteien im Parlament unter Umständen stark von dem Verhältnis der abgegebenen
Stimmen abweicht. Es ist sogar denkbar, dass im Parlament unter Umständen eine
Partei die Mehrheit erlangt, obwohl ihr Gesamtstimmenanteil unter 50% liegt.
Nehmen wir als
Beispiel ein Land, das in 100 Wahlbezirke aufgeteilt ist und in dem sich zwei
Parteien A und B zur Wahl stellen. Im ersten Fall habe die Partei A in allen
Wahlbezirken 51 % der Stimmen erreicht, mit dem Ergebnis, dass alle
Parlamentssitze an Partei A fallen und somit die Partei B überhaupt nicht im
Parlament vertreten ist, obwohl sie annahmegemäß 49% der Stimmen auf sich
vereinigen konnte.
In einem zweiten
Beispiel werde unterstellt, dass die Partei A in 51 Wahlbezirken 51% der
Stimmen erreicht habe, sodass sie im Parlament über die Mehrheit verfüge,
obwohl annahmegemäß diese Partei nur 26% der Stimmen (0,51 * 0,51 = 0.26)
erhalten hat, während Partei B, die nur 49 Wahlbezirke und damit auch 49% der
Parlamentssitze errungen hat, auf immerhin 74% der Stimmen gekommen ist.
Dies sind
natürlich Extrembeispiele, die in der Realität kaum vorkommen; zwar weicht das
Verhältnis der Parlamentssitze zumeist von dem der Stimmen ab und in der Regel
hat die siegende Partei eine beachtliche Mehrheit im Parlament, obwohl die
Stimmenmehrheit oft nur sehr schwach ist.
Man kann in
diesen Ergebnissen eine Ungerechtigkeit sehen und deshalb für ein Verhältniswahlrecht
plädieren, in dem das Verhältnis der Parlamentssitze dem der Stimmen
entspricht. Es war nun das Anliegen von F. A. Hermens, darzulegen, dass trotz
des Umstandes, dass die Parlamentssitze nicht die Stimmenverhältnisse bei den
Wählern exakt widerspiegeln, einiges für ein Mehrheitswahlrecht spricht. Ein
Mehrheitssystem garantiert im Gegensatz zum Verhältniswahlrecht politische Stabilität.
In der Regel ist
im Rahmen eines Mehrheitssystems damit zu rechnen, dass die siegende Partei –
gemessen an den Parlamentssitzen – über eine satte Mehrheit verfügt und dass
deshalb die Regierung nicht aufgrund von Zufälligkeiten – wie Krankheit
einzelner Abgeordneter – oft abgewählt wird, ohne dass sich an der Fähigkeit
der regierenden Partei oder an der Meinung der Wähler grundlegendes verändert
hat.
Da beim
Mehrheitswahlsystem eine Partei über mehr als 50% der Stimmen erlangen muss, um
als Sieger aus den Wahlen bei den einzelnen Wahlbezirken hervorzugehen, stehen
die Parteien unter Druck, möglichst viele Bevölkerungsschichten anzusprechen.
Keine Bevölkerungsgruppe ist in der Regel so groß, dass eine Partei, die sich
nur auf eine Bevölkerungsschicht (z. B. auf die Arbeiter) stützen wollte, die
Wahlen gewinnen könnte. Also müssen die Parteien in einem solchen Wahlsystem
bereits vor der Wahl einen mehrheitsfähigen Kompromiss ansteuern. Entscheidet
sich der Wähler für eine bestimmte Partei, so weiß er auch mit welchen
Maßnahmen er beim Sieg dieser Partei zu rechnen hat.
Kleinere
Parteien, die sich auf nur eine Interessengruppe stützen, haben dann in der
Regel auch keine Chance, bei der Wahl zu gewinnen, langfristig ist nur mit
wenigen, oft sogar nur mit zwei großen Parteien zu rechnen, die eine Partei
obsiegt, sie stellt die Regierung, die andere Partei geht in die Opposition.
Ist die Bevölkerungsmehrheit mit der Politik der Regierung unzufrieden, so hat
sie in der Oppositionspartei eine klare Alternative und kann die Regierung bei
der nächsten Wahl abwählen.
Anderes gilt im
Falle eines Verhältniswahlrechtes. Hier können auch die größeren Parteien in
der Regel nicht damit rechnen, mit einer absoluten Mehrheit der Stimmen als
einziger Sieger aus den Wahlen hervorzugehen. Man muss sich darauf einstellen,
dass man mit mehreren Parteien eine Koalitionsregierung bilden muss. In diesem
Falle ist es zweckmäßig, die Interessen einer kleineren Bevölkerungsgruppe
pointiert zu vertreten, die Parteien richten sich somit nur an weitgehend homogene
Bevölkerungsschichten, man hat mehr Erfolg, wenn man sich auf Einzelinteressen
beschränkt. Da man ohnehin vor der Wahl in der Regel nicht weiß, mit welchen
anderen Parteien zusammen man regieren wird, macht es auch keinen Sinn, sich
schon vor der Wahl um Kompromisse zu kümmern. Der Wähler weiß somit auch nicht,
welche endgültigen Konzepte er mit seiner Wahlentscheidung wählt, sein Einfluss
auf die Politik geht hiermit zurück.
Ist die
Bevölkerung mit der Politik der bisherigen Regierung nicht mehr einverstanden,
so hat der Wähler kaum Möglichkeiten, die bisherige Regierung abzuwählen. Die
eigenen Interessen werden ohnehin im allgemeinen nur von der Partei vertreten,
die man schon gewählt hat, zumeist sind darüber hinaus die meisten auf dem
Boden der Verfassung stehenden Parteien bereits in der Regierung vertreten, die
neue Regierung dürfte deshalb aus den gleichen Parteien wie bisher zusammengesetzt
werden, ein entscheidender Wandel in der Regierung könnte nur dadurch erreicht
werden, dass die radikalen Parteien zum Zuge kommen, welche die geltende
Verfassung bekämpfen und die bei einem Wahlerfolg die demokratische Ordnung
gefährden würden.
Genau dies ist
während der großen Weltwirtschaftskrise in den 30er Jahren des letzten Jahrhunderts
geschehen. Vergleichen wir die Vorgänge in den USA und in Deutschland. Beide
Länder standen vor einer Massenarbeitslosigkeit von vielen Millionen
Arbeitnehmern, in beiden Ländern waren die Wähler mit der bisherigen Regierung
(Hoover in den USA, Brüning in Deutschland) höchst unzufrieden und
beabsichtigten diese Regierungen abzuwählen. In den USA hatten jedoch die
Wähler in der – in Opposition stehenden - demokratischen Partei eine klare
Alternative zu der Politik der bisherigen republikanischen Partei. So konnte
mit Truman eine neue Regierung gebildet werden, die genauso wie die bisherige
Regierung auf dem Boden der Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika
stand.
In Deutschland
hingegen setzte sich die Opposition auf der einen Seite aus Kommunisten, auf
der anderen Seite aus Nationalsozialisten zusammen. Beide Parteien waren
gewillt, die geltende Weimarer Verfassung aufzugeben, falls sie an die Macht
kämen. Die Unzufriedenheit der Wähler mit der Politik der bisherigen Regierung
äußerte sich darin, dass die Arbeiter vermehrt die kommunistische Partei, die
Selbständigen und Facharbeiter vermehrt die Nationalsozialisten wählten. So
führte der gleiche Ausgangspunkt: die Massenarbeitslosigkeit zu Beginn der
dreißiger Jahre in den USA zu einem normalen Wechsel der Regierungen, in
Deutschland hingegen zu einem Sturz der Weimarer Republik.
Natürlich muss
dieser gravierende Unterschied in den beiden Ländern auf eine Vielzahl von Ursachen
zurückgeführt werden. Sicherlich trug auch die noch nicht gefestigte
demokratische Tradition in Deutschland zu diesem Wechsel bei. Trotzdem haben sicherlich
auch die unterschiedlichen Wahlrechtsysteme diese unterschiedlichen Entwicklungen
begünstigt. Die Stabilität eines Verfassungssystems ist im Rahmen eines Mehrheitswahlrechtes
eher zu wahren als im Rahmen eines Verhältniswahlrechtes.
Unter einem
Regime des Mehrheitswahlrechtes reagiert die Politik auch sensibler auf einen
Wandel in der Wählerschaft. Gerade weil im Mehrheitssystem oft mit wenigen
Stimmen ein Wandel der Regierungen herbeigeführt werden kann, werden Fehler und
Mängel der herrschenden Regierung sehr viel schneller als im
Verhältniswahlrecht zu einem Regierungswechsel führen.
2. James McGill
Buchanen und Gordon Tullock haben nun gezeigt, dass demokratische Regeln allein nicht ausreichen, um die Freiheit der
Bürger zu sichern. Sie müssen durch weitreichende verfassungsmäßige
Begrenzungen der Staatsgewalt ergänzt werden. Würde in der Verfassung allein
festgelegt werden, dass jeweils die Mehrheit darüber entscheidet, welche
Gesetze und Verordnungen verabschiedet werden, könne es zu Willkürmaßnahmen
kommen. Die Mehrheit könnte die Minderheit ausbeuten und terrorisieren.
Deshalb kommt dem Minderheitenschutz in den Verfassungen eine genauso große Bedeutung zu wie der Mehrheitsregel. Demokratische Verfassungen enthalten deshalb einen Katalog von Menschenrechten, die jedem Bürger ausnahmslos zustehen, auf die jeder Bürger einen Rechtsanspruch besitzt, den er notfalls gerichtlich einklagen kann und die durch keine noch so große Mehrheit außer Kraft gesetzt werden können.
Diese Begrenzung
der Mehrheitsregel lässt sich auch wie folgt rechtfertigen: Entsprechend dem Pareto-Kriterium
gilt eine Maßnahme nur dann als wohlfahrtssteigernd, wenn mindestens ein Individuum
durch diese Maßnahme begünstigt wird, kein Individuum jedoch benachteiligt
wird. Wir wollen nun rationales Verhalten in dem Sinne unterstellen, dass ein
Individuum nur dann einer Maßnahme zustimmt, wenn es zumindest durch diese
Maßnahme keinen Schaden erleidet. Eine Wohlfahrtssteigerung kann in diesem
Falle nur dann erwartet werden, wenn alle Individuen dieser Maßnahme zustimmen.
Dies bedeutet, dass kollektive Entscheidungen eigentlich nur aufgrund einer Einstimmigkeit
gefällt werden dürften. Das Gemeinwohl würde eigentlich verlangen, dass
Maßnahmen solange ausdiskutiert und verändert werden, bis alle Individuen
dieser Maßnahme zustimmen können.
Da allerdings
Kollektive im allgemeinen unter Zeitdruck stehen und deshalb Entscheidungen in
einem bestimmten Zeitrahmen gefällt werden müssen – auch der Verzicht auf eine
Entscheidung hat oftmals negative Folgen und wirkt sich wie eine unerwünschte
Entscheidung aus – hat sich die Mehrheitsregel durchgesetzt, wonach Maßnahmen
auch mit einer Mehrheit beschlossen werden können. Um aber den Schaden der
überstimmten Individuen zu begrenzen, bedurfte es der Gewährung von Minderheitsrechten.
3. Dennis C.
Mueller hat darauf aufmerksam gemacht, dass sich bestimmte Probleme besser
bereits in der Verfassung als im Rahmen der aktuellen Politik regeln lassen.
Das wichtigste Beispiel hierfür sei die Festlegung von Verteilungsregeln.
Wollte man im Rahmen der aktuellen Politik eine bestimmte Umverteilung z. B.
zugunsten der Ärmsten oder zugunsten kinderreicher Familien durchsetzen, ergäbe
sich folgende Schwierigkeit.
Es müsse damit
gerechnet werden, dass sich jeder, der sich an der Abstimmung beteiligt,
eigennützig verhält; da annahmegemäß die zu begünstigende Bevölkerungsgruppe
eine Minderheit darstellt, wird sich auf diese Weise nur schwerlich eine
Mehrheit für diese Umverteilung zugunsten einer Minderheit finden lassen. Im
Allgemeinen könne man damit rechnen, dass sich die Auswirkungen dieser
kurzfristig angelegten Maßnahmen eindeutig feststellen lassen und dass damit
jeder einzelne, der an der Abstimmung beteiligt ist, sich ausrechnen kann, ob
er zu den Gewinnern oder Verlierern dieser Maßnahme zählt.
Anderes gilt
nach Mueller auf der Verfassungsebene, auf der nicht die augenblickliche
Situation zur Diskussion steht, sondern langfristige Ziele mit Auswirkungen für
die weitere Zukunft geregelt werden. Wenn jedoch die abstimmenden Individuen
davon ausgehen müssten, dass sich die Wirkungen der Beschlüsse erst auf lange
Sicht auswirken würden, ändere sich das Verhaltenskalkül. Es könne nun nicht
mehr eindeutig festgestellt werden, wer Gewinner und wer Verlierer der zu
beschließenden Regel sei. Zu groß sei die Unsicherheit über die langfristigen
Wirkungen. In einer solchen Situation, in der die Wahrscheinlichkeiten der
einzelnen Möglichkeiten berücksichtigt werden müssen, führe eine rationale
Entscheidung automatisch zu einem Verhalten, das als ‚quasialtruistisch’ bezeichnet
werden könne. Der einzelne verhält sich hier genauso, wie wenn er seine
Entscheidung davon abhängig machen würde, welche Lösung aus
gemeinwohlpolitischen Überlegungen heraus zu ergreifen wäre.
Nehmen wir das
Beispiel, dass auf Verfassungsebene das Recht auf ein materielles Existenzminimum
für jeden Bürger festgeschrieben werden sollte und dass hierfür eine staatliche
Versorgungseinrichtung vorgesehen sei, für die jeder Bürger einen Beitrag zu
entrichten habe. Besonders die Reichen werden davon ausgehen, dass sie
kurzfristig dieser Hilfe nicht bedürfen und deshalb auch kurze Sicht keinen
Nutzen von dieser Regelung erwarten. Würde also diese Maßnahme im Rahmen der
alltäglichen Politik vom Parlament beschlossen, bestünde die Gefahr, dass sich
diese Gruppe gegen diese Maßnahme ausspreche. Auf Verfassungsebene, wenn also
die Langfristwirkungen zur Diskussion stehen, ändern sich die Vor- und
Nachteile. Nun gilt es für die Reichen zu bedenken, dass unter Umständen die
Kinder und Kindeskinder sehr wohl in eine Situation geraten können, in der sie
eine staatliche Hilfe benötigen. Es liegt also dann eine solche Einrichtung
durchaus im langfristigen Interesse auch der Reichen, zumindest dann, wenn wir
einen Familienzusammenhalt unterstellen.
4. Bruno S. Frey hat den Vorschlag gemacht,
neben der heute gültigen regionalen Abgrenzung der staatlichen Institutionen
auch funktional abgegrenzte Gebilde einzurichten. Traditionell besteht das
Staatsgebilde aus Gebietskörperschaften. Die Gemeinden, Kreise, Länder und die
Bundesrepublik Deutschland sind nach regionalen Kriterien abgegrenzt.
Funktionelle Einheiten würden nach Kriterien abgegrenzt, die sich auf die
Funktionen beziehen, welche bestimmte Personen zu erfüllen haben. Vor allem
berufliche Merkmale bieten sich zur Bildung solcher Funktionseinheiten an. Eine
Person kann dann auch mehreren Funktionseinheiten angehören. Diese neuen
Gebilde würden jedoch genauso wie die traditionellen Gebietskörperschaften über
hoheitliche Rechte verfügen.
Im Gegensatz zu den Gebietskörperschaften
könnten funktionelle Einheiten grenzüberschreitend eingerichtet werden. Die
regionalen Grenzen einer Gebietskörperschaft sind traditionell gewachsen und
entsprechen gerade deshalb nicht mehr den heutigen Gegebenheiten. Es ist aber
schwer, historisch gewachsene Gebietskörperschaften den heutigen Bedürfnissen
anzupassen.
So entsprechen vor allem die Staatsgebilde
keinesfalls den einzelnen Wirtschaftsräumen. Aus Gründen der materiellen Wohlfahrt
sollten Güter wie Produktionsfaktoren ohne jegliche staatliche Behinderung über
die regionalen Grenzen wandern können. Dem Gemeinwohl aller Staaten würde es am
besten entsprechen, wenn Güter in den Regionen produziert werden, in denen die
Produktionsbedingungen am günstigsten sind und diese Güter sollten in alle
Regionen exportiert werden können, in denen ein Bedarf nach diesen Gütern
besteht.
Nun
besteht zwar seit einiger Zeit das Bestreben, internationale Behinderungen
des Außenhandels und der Freizügigkeit abzubauen. Gegen diese Bemühungen
richten sich immer wieder Widerstände, die aus einem Schutzbedürfnis heraus
wachsen. Bei Existenz von funktionellen Körperschaften wäre es nun möglich, die
Vorteile eines internationalen Handels zu realisieren und gleichzeitig im
Rahmen traditioneller Gebietskörperschaften berechtigten Schutzbedürfnissen zu
entsprechen. So könnte z. B. auf der einen Seite den Forderungen nach
Freizügigkeit entsprochen werden, gleichzeitig aber durch Transferzahlungen der
Gebietskörperschaften diejenigen Personen geschützt werden, die durch
Freizügigkeit in ihrer materiellen Existenz bedroht sind.
Funktionelle Körperschaften haben den
weiteren Vorteil, dass die öffentlich-rechtlichen Leistungen den Charakter von
Clubgütern erlangen, während die Leistungen von Gebietskörperschaften Kollektivgüter
darstellen. Kollektivgüter haben bekanntlich den Nachteil, dass diejenigen
Individuen, die nicht bereit sind, sich an den Kosten der Erstellung dieser
Güter zu beteiligen, nicht von dem Konsum dieser Güter ausgeschlossen werden
können. Wie Mancur L. Olson nachgewiesen hat, werden jedoch Kollektivgüter eben
wegen dieser Eigenschaften in zu geringem Maße nachgefragt. Wir werden weiter
unten noch auf dieses Theorem näher eingehen.
Bei Clubgütern, die von funktionellen
Körperschaften angeboten werden, können wir davon ausgehen, dass sie von fast
allen Mitgliedern nachgefragt werden und dass deshalb der Widerstand gegen die
Produktion solcher Güter geringer ausfällt als bei der Produktion echter
Kollektivgüter, bei denen fast immer größere Teile der Bevölkerung keinen
Nutzen von diesen Gütern haben.
4. Die Rolle der Verbände
Bei unseren bisherigen Ausführungen haben wir
von der Existenz von Verbänden weitgehend abgesehen, allerdings bereits darauf
hingewiesen, dass die von A. Downs formulierte Robin-Hood-These gerade wegen
der Existenz von Verbänden in einer Demokratie nicht zum Zuge kommt.
Interessengruppen haben die Tendenz, sich
gegen Beeinträchtigung ihrer materiellen Interessen seitens staatlicher
Maßnahmen zu wehren, in dem sie sich in Verbänden zusammenschließen und lobbyistischen
Einfluss auf die Politik nehmen. Hierbei hängt die Aktionsweise dieser Gruppen
entscheidend vom verwirklichten Wahlrechtsystem ab. In Staaten mit einem
Mehrheitswahlrecht versuchen die Interessengruppen einen Handel mit den
Parlamentariern oder mit der Verwaltung einzugehen. Sie bieten den Politikern
Mitwirkung bei der Umsetzung von Gesetzen und Verordnungen an und verlangen
hierfür, dass die Interessen dieser Gruppen nicht oder zumindest nicht in ursprünglich
vorgesehenem Umfang verletzt werden.
In Staatengebilden, in denen ein
Verhältniswahlrecht gilt, lohnt es sich für die Interessengruppen, sich als
Parteien zu organisieren, um so unmittelbaren Einfluss auf die Entscheidungen
im Parlament zu gewinnen. Bei einem Verhältniswahlrecht stehen – wie bereits
gezeigt – die Parteien nicht unter dem Zwang, die Mehrheit der Bevölkerung für
sich zu gewinnen, sie kommen auch als kleine Partei ins Parlament und können
auch als kleine Partei innerhalb einer Koalitionsregierung politischen Einfluss
ausüben. Hier kann eine Partei ihre Klientel besser bedienen, wenn sie radikale
Forderungen stellt, die nur der eigenen Gruppe zugutekommen.
Wenden wir uns nochmals den Staaten zu, die
ein Mehrheitswahlrecht verwirklicht haben. Wir haben uns die Frage zu stellen,
wieso sind die Politiker überhaupt bereit, auf die Forderungen der Lobbyisten
einzugehen? Es sind ja nicht die Interessenverbände, die darüber zu entscheiden
haben, welche Parteien und Politiker ins Parlament gewählt werden. Allein die
Wähler haben in der Wahl zu entscheiden, welche Parteien oder Politiker als
gewählt gelten.
Der Einfluss der Interessenverbände ist
vielmehr indirekter Art. Vor allem Gesetze und Verordnungen, die in den
Wirtschaftsablauf eingreifen, bedürfen der Mitarbeit der Organisationen, die
durch diese Gesetze beeinflusst werden sollen. Als erstes verfügen diese
Organisationen oftmals als einzige über die Daten, deren Kenntnis notwendig
ist, um die Gesetze im Sinne des Gesetzgebers effizient zu gestalten. Wer eine
Unternehmungssteuer einführen will, muss z. B. wissen, wie hoch denn der
unternehmerische Gewinn ist, denn nur dann kann man entscheiden, ob der zu erwartende
Steuerertrag höher ausfällt, als die Kosten zur Erhebung dieser Steuer.
Auch muss man wissen, welche Auswirkungen
eine Maßnahme haben wird; es könnte ja sein, dass die ausgelösten
Nebenwirkungen (z. B. auf die Beschäftigung) so fatal sind, dass es nicht
ratsam ist, diese Maßnahme überhaupt durchzuführen. Vor allem bedarf jedoch die
Umsetzung der Maßnahmen der Mitwirkung der betroffenen Unternehmungen; sind
diese gewillt, diese Maßnahmen zu sabotieren, ist auch der Erfolg dieser
Maßnahme in Frage gestellt.
Größere Interessengruppen haben darüber
hinaus auch Einfluss auf das Wahlverhalten ihrer Mitglieder. So könnten z. B.
die Gewerkschaften ihren Mitgliedern den Rat geben, nur solche Parteien zu
wählen, die auch bestimmte Gewerkschaftsforderungen erfüllen. Oder um ein
zweites Beispiel zu erwähnen, die Bischöfe der Kirchen könnten unmittelbar vor
der Wahl von der Kanzel verkünden lassen, dass nur solche Politiker gewählt
werden sollten, die auch die christlichen Werte verteidigen, also z. B. gegen eine
Abtreibung sind. Je größer die Gruppe und je größer der innere Zusammenhalt
ist, umso größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass die Verbände auf diesem Wege
einen indirekten Einfluss auf das Wahlverhalten der Wähler gewinnen.
Üben Interessenverbände auf diese Weise
Einfluss auf die Politik aus, dann kann man davon sprechen, dass die eine
Wahlstimme, über die Mitglieder einer Interessengruppe verfügen, quasi mehrfach
eingesetzt werden kann. In dem die Interessenverbände bei Nichterfüllung ihrer
Wünsche bei der nächsten Wahl mit einem Wechsel zur Oppositionspartei drohen,
üben sie Einfluss aus. Haben sie Erfolg, können sie in der gleichen Wahlperiode
diese Drohung erneut einsetzen, sie wuchern mit ihrer Wahlstimme, im
Endergebnis wirkt sich dieser Einfluss so aus, als verfügten die Verbandsmitglieder
über mehrere Wahlstimmen.
Nun sind Parlamentarier nur ihrem Gewissen
verantwortlich und sie müssen ihr Verhalten vor allem vor ihren eigenen Wählern
verantworten. Lassen sie sich zu offensichtlich von den Verbandsfunktionären
beeinflussen, besteht die Gefahr, dass mit ihrem Image auch die
Wiederwahlmöglichkeiten schwinden. Die Erfolgsaussichten von
Verbandsfunktionären hängen somit davon ab, wie sichtbar ihr Einfluss auf die
Politik erfolgt.
Nun können Verbandsfunktionäre grundsätzlich
auf zweierlei Weise Einfluss auf die Politik nehmen. Entweder dadurch, dass sie
die Parlamentarier unmittelbar ansprechen – daher rührt auch der Name
‚Lobbyismus’, der besagt, dass die Verbandsfunktionäre in der Lobby, in der Wandelhalle
des Parlaments aktiv werden. Oder aber sie bemühen sich, ihren Einfluss über
die Ministerien auszuüben. Dieser Einfluss ist sehr viel weniger sichtbar; aus
den Gesetzesvorlagen der Ministerien ist nicht unmittelbar erkennbar, in
welchem Umfange die Interessenverbände Einfluss erlangt haben. Der indirekte
Einfluss auf die Parlamentarier ist nicht mehr so offensichtlich, es wird den
Parlamentariern unter Umständen noch nicht einmal bewusst, dass sie über
Gesetzesvorlagen abgestimmt haben, deren Inhalt von Interessenverbänden
beeinflusst wurde.
Wie ist dieser Einfluss der
Interessenverbände auf die Politik grundsätzlich zu beurteilen, stellt er eine
Verfälschung des Wählerwillens dar? Zunächst könnte man darauf hinweisen, dass jedem
Bürger die Möglichkeit offen stehe, sich in Interessengruppen zu organisieren
und auf diese Weise einen zusätzlichen Einfluss auf die Politik auszuüben. Es
stehe also in der Macht jedes einzelnen Bürgers, durch Aktivitäten seinen
Einfluss auszudehnen. Die eine Wahlstimme sei nur eine Art politischen
Existenzminimum, das jedem zustehe, die Gleichheit vor dem Gesetz werde nicht
verletzt, wenn einige Bürger ihren Einfluss durch Verbandsaktivitäten vermehren
würden.
Diese Argumentation überzeugt jedoch nur
dann, wenn allen Bürgern in gleichem Umfang diese Möglichkeit zur
Verbandsaktivität offen stünde. Dies ist jedoch in der Wirklichkeit nicht der
Fall. Die Fähigkeit zur Organisation hängt vor allem von zwei Faktoren ab.
Erstens sind kleine Gruppen organisationsfähiger als große Gruppen. Je größer
eine Gruppe ist, umso wahrscheinlicher ist es, dass die einzelnen Interessen
ihrer Mitglieder differieren und umso größer ist der Aufwand, um nach außen zu
einer einheitlichen Meinung zu gelangen.
Aber auch unabhängig vom Differenzierungsgrad
der Einzelinteressen ist es umso kostspieliger zu einer Einigung zu gelangen,
je größer die Gruppe ist. Wenn sich z. B. eine Branche aus nur drei
Unternehmungen zusammensetzt, so können sich diese Unternehmen bei einem gemeinsamen
Frühstück relativ schnell ohne größere Kosten auf eine gemeinsame
Interessenvertretung einigen. Besteht jedoch eine Gruppe – wie die Arbeitnehmer
oder die Konsumenten – aus Millionen Mitgliedern, dann muss sehr viel Aufwand
betrieben werden, um schließlich zu einer einheitlichen Willensäußerung zu
gelangen.
Natürlich unterscheiden sich die
Interessengruppen auch darin, wie einheitlich ihre Interessen sind. Generell
gilt, dass Einkommensentstehungsinteressen sehr viel einheitlicher sind als
Einkommensverwendungsinteressen. In dieser Frage unterscheiden sich z. B. die
Arbeitnehmerinteressen von den Interessen der Konsumenten. Arbeitnehmer haben
ein gemeinsames Interesse an einer Lohnerhöhung oder an einer Ausweitung der
Freizeit. In der Frage, ob man für eine Lohnerhöhung kämpfen soll, ist nahezu jeder
organisierte Arbeitnehmer gleicher Meinung.
In der Frage hingegen, ob bestimmte
Einkommensverwendungsarten steuerlich begünstigt werden sollen, unterscheiden
sich jedoch die Konsumenten, da nicht jeder sein Einkommen in gleicher Weise
auf die einzelnen Verwendungsarten aufteilt wie die anderen. So kann auch
erklärt werden, dass bei etwa gleicher Größe Arbeitnehmerinteressen in den
Gewerkschaften organisiert werden, es jedoch bisher kaum gelungen ist, machtvolle
Verbraucherorganisationen zu bilden.
Einzelne Bürger können ihren Einfluss auf die
Politik schließlich nicht nur dadurch vergrößern, dass sie sich zu
Interessengruppen zusammenschließen, sondern auch dadurch, dass sie einer
Partei beitreten. Der in den Parteien ablaufende Willensbildungsprozess
eröffnet den Parteimitgliedern die Möglichkeit, an der Nominierung der Kandidaten,
die sich zur Wahl stellen, sowie an der Abstimmung über die Parteiprogramme
aktiv mitzuwirken.
5. Der Einfluss der Bürokratie
William A. Niskanen hat sich mit der Frage
befasst, welchen Einfluss die staatliche Bürokratie auf die Politik hat. Er
versuchte nachzuweisen, dass Fehlanreize innerhalb der staatlichen Bürokratie zu einem Wachstum und
zu einer Zentralisierung dieser Bürokratie
führen können. Aufgrund eines Informationsvorsprunges der Bürokraten vor den
sie kontrollierenden Parlamentariern verfügen die Bürokraten über eine der Optionsfixierungsmacht
vergleichbare Monopolmacht, die es ihnen gestattet, die Staatsausgaben stärker
auszuweiten, als es den Wählerwünschen entspricht.