20.12.2014  Startseite

 

Analyse des bestehenden Steuersystems

 

 

 

Gliederung:

 

1. Ziele und Mittel

2. Verbrauch- und Umsatzsteuern

3. Einkommensteuer

4. Vermögen- und Erbschaftsteuer

5. Kraftfahrzeug- und Mineralölsteuer

6. Sozialabgaben

7. Gewinnsteuern und Kopfsteuern

8. Zölle und Subventionen

9. Sonstige Steuern (Körperschaftsteuer, Grundsteuern, Gewerbesteuern)

 

 

Kapitel 5: Kraftfahrzeug-

und Mineralölsteuer Teil II

 

 

Gliederung:

 

1. Einführung

2. Zielsetzungen und Beurteilungskriterien

3. Die KFZ-Steuer

4. Die Mineralölsteuer bzw. Energiesteuer

5. Die Maut

6. Verschmutzungsrechte

 

 

 

4. Die Mineralölsteuer bzw. Energiesteuer

 

Die Mineralölsteuer ist eine Verbrauchsteuer auf Mineralöl, welches innerhalb der BRD als Kraft- oder als Heizstoff verwendet wird. Im Jahre 2006 wurde die Mineralölsteuer durch die Energiesteuer abgelöst, welche nun nicht nur Erdölprodukte, sondern im Prinzip alle Energieprodukte wie vor allem Kohle, Benzin, Heizöl und Erdgas einer Steuer unterwirft.

 

Die Energiesteuer wird von der Bundeszollverwaltung eingezogen und fließt dem Bund zu, je nach Art der Energieprodukte gelten unterschiedliche Sätze, so gelten etwa für Öle, welche für Heizzwecke verwendet werden, ermäßigte Steuersätze. Aus umweltpolitischen Gründen wurde die Mineralölsteuer für Benzin und Dieselkraftstoff zwischen 1999 und 2003 stark erhöht. Obwohl die Mineralölsteuer in erster Linie als eine Steuer eingeführt wurde, welche den Verkehr belasten sollte, wird das Mehraufkommen dieser Steuer vollkommen zweckentwendet heute vor allem für die Entlastung der gesetzlichen Rentenversicherung verwendet. Die Umwandlung der Mineralölsteuer in eine allgemeine Energiesteuer diente vor allem der Umsetzung einer Richtlinie der Europäischen Union in deutsches Recht.

 

Ein umfangreicher Katalog, welcher für die gesamte Europaunion gilt, legt fest, welche Produkte im Einzelnen der Energiesteuer unterliegen. Diese Steuer erbringt unter den Verbrauchsteuern den größten Steuerertrag: So machte diese Steuer mit etwas mehr als 40,1 Milliarden Euro in der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 2005 etwa 9 Prozent des gesamten Steueraufkommens aus. Sie dient jedoch – obwohl sie als eine Zwecksteuer eingeführt worden war, in der Zwischenzeit – etwa zur Hälfte nicht für die Unterhaltung und für den Ausbau der Verkehrswege. Der Mineralölsteuer unterliegen der motorisierte Individualverkehr einschließlich des Lkw-Verkehrs, weiterhin die Eisenbahn – soweit diese nicht elektrisch betrieben wird – nicht aber der Luftverkehr: Kerosin, mit dem die Flugzeuge bedient werden,  ist steuerfrei. 

 

Eine Mineralölsteuer wurde in Deutschland bereits in den 30er Jahren des 20. Jahrhunderts eingeführt. Aber erst in den 60er Jahren des 20. Jahrhunderts wurde diese Steuer auch auf Heizöle ausgedehnt. Das Mineralölsteuergesetz ging dann – wie bereits erwähnt – im Jahre 2006 in das Energiesteuergesetz über. In der Europäischen Union gelten seit 2004 Mindest-Mineralölsteuersätze.

 

Die Einführung der Mineralölsteuer verfolgte in erster Linie umweltpolitische Ziele: Die Bevölkerung sollte auf diesem Wege angehalten werden, möglichst sparsam mit den knappen Energierohstoffen umzugehen, die durch den Ausstoß von Kohlendioxid hervorgerufene Belastung der Umwelt zu reduzieren und einen technischen Fortschritt auszulösen, welcher zu einem verringerten Energieverbrauch der Automotoren führen sollte. Allerdings unterscheidet sich die Höhe der Steuersätze für Mineralöl in beachtlichem Maße: Dieselkraftstoffe sowie Erdgas, werden geringer als Ottokraftstoffe, verbleites Benzin höher als andere Benzinsorten besteuert. Biokraftstoffe sind überhaupt von der Besteuerung ausgeschlossen. Auch Öl und Gas, welche für Heizzwecke eingesetzt werden, unterliegen einer – zwar reduzierten – Besteuerung.

 

Weiterhin werden zahlreichen Unternehmungen vor allem der Landwirtschaft Subventionen gewährt, um zu verhindern, dass diese gegenüber ausländischen Unternehmungen Wettbewerbsnachteile erleiden. Vergünstigungen werden unter anderem auch denjenigen Unternehmungen des verarbeitenden Gewerbes gewährt, welche behinderte Menschen beschäftigen, schließlich sind die Unternehmungen der Gemeinden von dieser Steuer befreit.

 

Ähnlich wie bei der Kraftfahrzeugsteuer besteht somit ein umfangreicher und immer wieder von neuem korrigierter Katalog von Steuervergünstigungen. So wird die Energiesteuer nach unterschiedlichen Regelsteuersätzen auf Benzin (Ottokraftstoff), Dieselkraftstoff, Flüssiggas, Erdgas sowie auf leichtes und schweres Heizöl erhoben. Kraftstoffe mit einem Schwefelgehalt von weniger als zehn Milligramm pro Kilogramm gelten als schwefelfrei.

 

Bis Ende 2018 gelten ermäßigte Steuersätze für Flüssiggas (180,32 Euro je 1 000 Kilogramm) und Erdgas (13,90 Euro je Megawattstunde), wobei etwa zum Betrieb steuerlich begünstigter Anlagen noch niedrigere Sätze angesetzt werden können. Betriebe der Land- und Forstwirtschaft können sich per Antrag von der Steuer befreien oder zumindest entlasten lassen. Nach dem Energiesteuergesetz muss schließlich seit 2007 konventionellem Kraftstoff Biokraftstoff beigemischt werden.

 

Auf den ersten Blick hat es den Anschein, als ob die Mineralölsteuer bzw. Energiesteuer weit besser ihre Ziele erreicht als die Kraftfahrzeugsteuer. Als wichtigste Ziele dieses Gesetzes gilt einmal, dass auf diesem Wege die Verkehrsteilnehmer die durch sie verursachten Kosten erstatten sollten, zum andern, dass die mit dem Verkehr auftretenden Umweltbelastungen reduziert werden.

 

So steht sicherlich die Belastung der Verkehrswege in engem Zusammenhang zum Kraftstoffverbrauch. Lastfahrzeuge führen aufgrund ihres höheren Gewichtes zu einer stärkeren Straßenabnutzung als die Personenkraftwagen, verbrauchen jedoch auch dementsprechend mehr Kraftstoffe, sodass automatisch mit dem Mehrverbrauch von Benzin für diese Fahrzeuge eine höhere Steuersumme zu entrichten ist.

 

Gleichzeitig dürfte die Belastung der Verkehrswege auch davon abhängen, wie schnell gefahren wird, die Abnutzung der Straßen steigt mit der Geschwindigkeit der Kraftfahrzeuge an, aber auch hier verursacht eine Steigerung der Geschwindigkeit einen erhöhten Kraftstoffbedarf, sodass also auch bei erhöhter Geschwindigkeit die Steuereinnahmen ansteigen.

 

In gleicher Weise stehen jedoch aus den gleichen Gründen die Einnahmen aus der Mineralölsteuer (bzw. Energiesteuer) im Verhältnis zu den durch den Verkehr verursachten Umweltbelastungen. Vor allem der Ausstoß von Kohlendioxid steigt in gleichem Maße wie der Verbrauch an Kraftstoffen. Wer also durch die Art der im Verkehr eingesetzten Fahrzeuge und durch die Art seines Fahrens zu einer stärkeren Umweltbelastung beiträgt, trägt auch dementsprechend eine höhere Steuerlast.

 

Auch der weitere Umstand, dass wie gezeigt bei der Festlegung der Steuersätze sehr wohl danach unterschieden wird, inwieweit die einzelnen eingesetzten Kraftstoffe die Umwelt tatsächlich belasten, scheint die These zu unterstützen, dass die Mineralölsteuer in weit besserem Maße als die Kraftfahrzeugsteuer in der Lage ist, den umweltpolitischen Zielen gerecht zu werden. So wird die Umweltbelastung weitgehend verhindert, wenn mit Biokraftstoffen gefahren wird, es ist also nur folgerichtig, dass das Energiegesetz bei Einsatz von Biokraftstoffen eine völlige Steuerbefreiung vorsieht.

 

Eine nähere Analyse zeigt jedoch, dass auch die Mineralölsteuer keineswegs in der Lage ist, die oben genannten zwei Ziele dieser Steuer (Übernahme der Kosten, welche bei der Herstellung und Wartung der öffentlichen Verkehrswege entstehen seitens der Benutzer von Straßen, sowie Reduzierung der durch den Verkehr hervorgerufenen Umweltbelastung) befriedigend zu erfüllen.

 

Ein ernstes Problem entsteht immer dann, wenn wir die außenwirtschaftlichen Beziehungen einer Volkswirtschaft mitberücksichtigen. Wir werden uns noch ausführlich in dem Kapitel über Zölle und Subventionen mit der durch die internationalen Beziehungen hervorgerufenen Probleme bei der Besteuerung befassen, sodass es an dieser Stelle ausreicht, diese Problematik nur kurz anzureißen.

 

Sofern der Verkehr über eine Mineralölsteuer besteuert wird, gibt es stets Personen, welche die öffentlichen Verkehrswege benutzen, trotzdem aber nicht zum Aufkommen der Verkehrssteuern in dem Land, in dem sie die Verkehrswege benutzen, beitragen.

 

Einen ersten Personenkreis stellen die Reisenden dar, welche ihren Urlaub hier in Deutschland verbringen, jedoch den für die Benutzung der deutschen Straßen benötigten Sprit im Ausland beziehen. Sie können kurz vor Überfahren der Grenze ihren PKW voll auftanken und damit mit einem Kraftstoff auf deutschen Verkehrswegen fahren, ohne dass im Benzinpreis die vom deutschen Staat erhobene Mineralölsteuer zu entrichten war.

 

Einen zweiten Personenkreis stellen die Berufspendler dar, welche im Ausland nahe an der Grenze zum deutschen Staat ihren Wohnsitz haben und täglich (außer an Sonn- und Feiertagen und im Urlaub) zur Arbeit nach Deutschland fahren. Auch sie sind in der Lage, das für diesen Verkehr benötigte Benzin im Ausland zu tanken, sodass auch sie sich nicht adäquat am Mineralölaufkommen der BRD beteiligen, obwohl sie das deutsche Verkehrsnetz benutzen.

 

Einen dritten Personenkreis stellen die ausländischen Verkehrsunternehmungen dar, welche im Ausland erzeugte Waren exportieren und auf diese Weise deutsche Straßen benützen, aber wiederum den benötigten Kraftstoff im Ausland tanken.

 

Diese Problematik entstand vor allem dadurch, dass der technische Fortschritt bei der Produktion von Kraftfahrzeugmotoren gegenüber früher eine starke Reduzierung des Kraftstoffbedarfes pro gefahrenem Kilometer ermöglichte, sodass es heute für viele Fahrer von Kraftfahrzeugen möglich geworden ist, auch große Teile Deutschlands zu durchqueren, ohne auf deutschem Boden tanken zu müssen. Da auch das Fassungsvermögen der Tankgefäße angestiegen ist und auch die Möglichkeit besteht, Benzin in zusätzlichen Tankbehältern über die Grenze mitzunehmen, wird diese Möglichkeit um ein weiteres vergrößert.

 

Der Versuch einer nachträglichen Erfassung und Besteuerung dieser über die Grenze mitgeführten Kraftstoffmengen scheitert sowohl daran, dass es seit dem Schengener Abkommen grundsätzlich keine stationären Grenzkontrollen an den Binnengrenzen der Europäischen Union gibt, welche diese Kontrollen ermöglichen würden als auch daran, dass die Zollbehörden an den Grenzen immer nur einige wenige Stichproben durchführen können, ohne den internationalen Verkehr maßgeblich zu behindern.

 

Diese hier aufgeführten Schwierigkeiten entstehen vor allem dann, wenn die einzelnen von diesem internationalen Verkehr betroffenen Staaten unterschiedlich hohe Mineralölsteuersätze erheben. In diesem Falle besteht ein starker Anreiz, dadurch Steuern einzusparen, dass man vor Einfahrt auf deutsches Gebiet nochmals im Ausland voll tankt.

 

Gerade aus diesem Umstand entstand die Forderung, die Steuersätze innerhalb der Europäischen Union zu vereinheitlichen, um diese Steuerumgehung möglichst zu verhindern. Es wird in diesem Zusammenhang behauptet, dass über unterschiedliche nationale Steuersätze nicht nur unter Umständen (bei unterdurchschnittlich hohen Sätzen der Mineralölsteuer) die eigenen Steuereinnahmen verringert werden, sondern gleichzeitig auch der internationale Wettbewerb verzerrt werde.

 

Ähnliche Thesen wurden bereits sehr früh vor Einführung der EWG in den 50er Jahren des vergangenen Jahrhunderts vorgetragen und die Forderung erhoben, dass vor Einführung des europäischen Wirtschaftsabkommens zunächst alle internationalen Kosten harmonisiert werden müssten (Forderung nach einer ex ante Harmonisierung). Andere hatten die Vorstellung entwickelt, dass der zu schaffende Freihandel von selbst dazu führen werde, dass sich die einzelnen internationalen Kosten einander annähern.

 

Gerade weil diese These sehr kontrovers diskutiert wurde, wurde unter Leitung von Bert Ohlin eine Expertenkommission einberufen, um diese strittigen Fragen zu klären. Diese Kommission kam zu folgenden Ergebnissen:

 

Erstens sei es zwar richtig, dass in den einzelnen Kostenarten in der Tat zwischen den einzelnen europäischen Staaten große Unterschiede bestehen, dass jedoch das gesamte Kostenniveau weit geringere internationale Unterschiede aufweise.

 

Zweitens könne in der Tat davon ausgegangen werden, dass von einem freien internationalen Handel starke Tendenzen ausgehen, diese Kostenunterschiede von selbst abzubauen.

 

Drittens schließlich müsse auch darauf hingewiesen werden, dass nicht alle internationalen Kostenunterschiede unerwünscht sind und deshalb abgebaut werden sollten.

 

Wenn auch diese Expertenkommission in erster Linie ihre Schlussfolgerungen auf die international unterschiedlichen Lohnkosten bezog, gelten diese Überlegungen in gleicher Weise für alle Kostenarten, also auch für unterschiedliche internationale Steuersätze.

 

Ob eine Zusatzbesteuerung gerechtfertigt ist, hängt nun entscheidend davon ab, wie die unterschiedlichen internationalen Steuersätze erklärt werden müssen. Es gibt im Grunde vier mögliche Ursachen dafür, dass in ausländischen Staaten geringere Steuersätze erhoben werden:

 

Ein erster möglicher Grund für unterschiedliche Steuersätze liegt darin, dass der ausländische Staat einen geringeren Anteil seiner Kollektivgüter am Inlandsprodukt als das Inland vorsieht. Ein geringerer Umfang an Kollektivgütern erfordert jedoch auch einen geringeren Bedarf an Steuereinnahmen.

 

Ein zweiter möglicher Grund dafür, dass ein ausländischer Staat geringere Steuersätze als der eigene Staat erhebt, kann auch darin begründet sein, dass die staatlichen Behörden des Auslandes oder eine ausländische Volkswirtschaft insgesamt eine höhere Produktivität aufweisen und deshalb auch den gleichen Umfang an Kollektivgütern mit einem geringeren Steuervolumen finanzieren können.

 

Ein möglicher dritter Grund für geringere Steuersätze kann darin liegen, dass dieser Staat trotz geringerer Steuersätze insgesamt höhere oder zumindest gleich hohe Steuereinnahmen als die anderen Länder erzielt mit der Folge, dass der gleiche Umfang an Kollektivgütern trotz geringerer Steuersätze wiederum finanziert werden kann. Ein geringerer Steuersatz führt nämlich in aller Regel zu einer Zunahme des Volkseinkommens. Aus diesen Gründen können die Steuereinnahmen als Produkt aus Steuersatz mal Einkommen bei einer Steuersatzsenkung sogar ansteigen.

 

Ein letzter vierter Grund für geringere Steuersätze kann schließlich darin liegen, dass ein ausländischer Staat seine Kollektivgüter zu einem überdurchschnittlichen Prozentsatz nicht über Steuern, sondern über Kredite finanziert. Auch hier kann dieser Staat trotz geringerer Steuereinnahmen den gleichen Umfang an Kollektivgütern erstellen als das Inland.

 

Eine gerechte Aufteilung der Kosten im Zusammenhang mit dem Gebrauch der öffentlichen Verkehrswege lässt sich somit nicht einfach dadurch erreichen, dass man gleiche Steuersätze innerhalb der Europäischen Gemeinschaft einführt. Unerwünschte Belastungen sind in diesem Zusammenhang schließlich weiterhin unterschiedlich groß, je nachdem ob die ausländischen Firmen Waren nach Deutschland exportieren bzw. Personen im Inland arbeiten bzw. ihren Urlaub verbringen oder ob Deutschland lediglich durchfahren wird mit dem Ziel, Waren in – Deutschland benachbarte – Länder zu exportieren bzw. Deutschland zu überqueren, um in Drittländer weiter zu reisen.

 

Im erstgenannten Falle (Ex- und Import) nimmt zwar der deutsche Fiskus auch keine Mineralölsteuer als Gegenleistung für die Benutzung deutscher Verkehrswege ein. Aber immerhin kann im Allgemeinen davon ausgegangen werden, dass die deutsche Volkswirtschaft durch den Import ausländischer Waren oder auch durch die Reisetätigkeit insgesamt Produktivitätssteigerungen erfährt und dass in diesem Zusammenhange indirekt über Umsatz- oder Ertragsteuern dem Staat zusätzliche Einnahmen zufließen.

 

Findet jedoch nur ein Transitverkehr statt, führt die Überquerung deutscher Verkehrswege ausländischer Personen zu keinerlei Steuermehreinnahmen, obwohl diese Personen durch diese Durchquerung der BRD Kosten durch Abnutzung der Verkehrswege verursachen.

 

Fragen wir uns nun, inwieweit die Erhebung einer Mineralölsteuer geeignet ist, die Umweltbelastung zu reduzieren. Wenn man will, kann man die Mineralölsteuer als eine Art Pigousteuer ansehen. Pigou hatte bekanntlich vorgeschlagen, die externen Kosten dadurch zu internalisieren, dass die Unternehmungen jeweils eine Steuer zu zahlen haben, welche gerade dem Umfang der externen Kosten entspricht. Unter externen Kosten sind hierbei jene Kostenarten zu verstehen, welche der gesamten Volkswirtschaft im Zusammenhang mit der Produktion oder auch Konsumtion entstehen, ohne dass diese Kosten in das Kostenkalkül der Unternehmungen und damit in den Preis eingehen.

 

Es ist klar, dass dann, wenn der Staat in der Lage wäre, jeweils in Höhe der anfallenden externen Kosten die Steuer festzusetzen, das Problem der externen Kosten als gelöst gelten könnte, denn in diesem Falle würde ja ex definitione die Summe der privatwirtschaftlichen Kosten einschließlich der Pigousteuer stets der Gesamtsumme der einer Volkswirtschaft entstehenden Kosten entsprechen. Ex post gäbe es keine externen Kosten mehr.

 

Es ist ebenfalls klar, dass die Umweltbelastungen, welche dadurch entstehen, dass Fabriken über ihre Schornsteine Umweltgift wie vor allem Kohlendioxid in die Luft entweichen lassen, als solche externen Kosten angesehen werden müssen. Eben durch diese Umweltgifte entstehen zahlreiche gesundheitliche Schäden. Gleichzeitig wird die Ozonschicht der Erde zerstört, was zu einer Störung des ökologischen Gleichgewichts führt. Also kann man davon ausgehen, dass bei einer konsequenten Realisierung dieses von Pigou entwickelten Steuerkonzepts auch das Umweltproblem gelöst wäre.

 

Es gilt jedoch zu bedenken, dass dieser Plan vor allem daran scheitert, dass der Staat die exakte Höhe der externen Kosten gar nicht kennen kann. Welche Kosten im Zusammenhang mit der Produktion einzelner Güter einer Volkswirtschaft tatsächlich entstehen, kann immer nur durch das Wirken freier Märkte festgestellt werden. Freie Märkte führen – wenn bestimmte Voraussetzungen wie etwa vollständige Konkurrenz erfüllt sind  – automatisch dazu, dass die Preise der einzelnen Güter den Knappheiten entsprechen und auf diese Weise die gesamtwirtschaftlichen Kosten im Sinne von Opportunitätskosten widerspiegeln. So geben die Opportunitätskosten eines Gutes X an, um wie viel Nutzen eine Volkswirtschaft deshalb verzichten muss, dass die knappen Ressourcen für dieses Gut X und nicht für die zweitbeste Alternative (Gut Y) verwandt werden können.

 

In diese Preisverhältnisse gehen die Nutzenvorstellungen aller am Markt agierenden Unternehmungen und Haushalt ein, keine noch so perfekte staatliche Behörde kann über dieses Wissen verfügen, sodass im Falle einer Umweltsteuer der Staat auch gar nicht in der Lage ist, die genaue Höhe dieser externen Kosten zu eruieren.

 

Diese allgemeine Schlussfolgerung gilt auch für die Mineralölsteuer. Auf diesem Wege ist es deshalb auch nicht möglich, das mit dem motorisierten Verkehr verbundene Umweltproblem sachgerecht zu lösen. Nun könnte man einwenden, dass der Staat bei der Einführung der Mineralölsteuer ein sehr viel bescheideneres Ziel verfolgt habe. Es gehe ihm hierbei nicht darum, die mit der Umweltbelastung verbundenen externen Kosten zu internalisieren und damit das wirtschaftliche Allokationsproblem ein für allemal zu lösen. Er wolle auf diese Weise lediglich Anreize schaffen, um die Bürger dazu zu bewegen, im Verkehr möglichst solche Alternativen zu bevorzugen, welche unter den möglichen, bekannten Alternativen jeweils die geringsten Umweltbelastungen mit sich bringen. Und solche Anreize könnten eigentlich nie zu viel sein. Jeder Umweltschaden führe zu gesamtwirtschaftlichen Kosten und jede Verringerung dieser Kosten sei ein umweltpolitischer Erfolg. Hier gelte die Maxime, dass jede Reduzierung einen Erfolg darstelle, dass eine Reduzierung der Produktionen, welche zu Umweltbelastungen führen, immer einen gesamtwirtschaftlichen Gewinn mit sich bringe.

 

Aber gerade diese Überzeugung vernachlässigt das eigentliche Problem einer sachgerechten, befriedigenden Allokation. Von einer befriedigenden Lösung des Allokationsproblems kann immer nur dann gesprochen werden, wenn die knappen Ressourcen jeweils auf die Verwendungsarten gelenkt werden, bei denen sie den höchstmöglichen volkswirtschaftlichen Nutzen ermöglichen. Da nun jede Entscheidung zugunsten einer Verwendung dieser knappen Ressourcen stets bedeutet, dass eine andere, nämlich die zweitbeste Alternative nicht beschritten werden konnte und da diese nicht gewählte Alternative nahezu ausnahmslos ebenfalls einen gewissen Nutzen gebracht hätte, gibt es in Wirklichkeit aus wirtschaftlicher Sicht gar keine Lösungen, welche nicht mit Kosten (im Sinne von Opportunitätskosten) verbunden wären.

 

Und da für nahezu alle Güter das erste Gossen’sche Gesetz gilt, wonach der Nutzenzuwachs mit wachsender Menge zurückgeht, ist stets damit zu rechnen, dass auf der einen Seite der Nutzenzuwachs bei den Gütern, die tatsächlich produziert werden, zurückgeht und gleichzeitig der Nutzenverlust bei den Gütern, welche vermindert produziert werden, ansteigt. Und diese Gesetzmäßigkeit bedeutet notwendiger Weise, dass es stets eine optimale Lösung  gibt, bei welcher die Gesamtheit der volkswirtschaftlichen Kosten ein Optimum erreicht, und dass dann, wenn man unbegrenzt die Produktion umweltfeindlicher Güter verringern würde, der gesamtwirtschaftliche Nutzen sogar von einem bestimmten Punkt an vermindert würde.

 

Man kann diese Schlussfolgerungen auch so formulieren, dass es eben nicht nur umweltpolitische Ziele gibt, dass eine Volkswirtschaft stets eine Vielzahl von lebensnotwendigen Gütern benötigt, sodass dann, wenn einseitig nur Lösungen gesucht werden, welche die Umweltbelastung reduzieren, gleichzeitig in Kauf genommen wird, dass andere, ebenfalls lebensnotwendige Güter, in zu geringem Maße angeboten werden.

 

In diesem Falle reicht es aber nicht aus, dass der Staat Anreize setzt, um Umwelt freundlichere Alternativen zu wählen, es besteht stets die Gefahr, dass im Einzelfall auch zu viel Anreize gesetzt werden, dass deshalb, weil Umwelt freundlichere Lösungen bevorzugt wurden, der hierdurch gewonnene partielle gesamtwirtschaftliche Nutzengewinn überkompensiert wird dadurch, dass bei anderen lebensnotwendigen Gütern der hierdurch hervorgerufene Nutzenverlust größer ist als der partielle Nutzengewinn.

 

Nun wurde bei der Mineralölsteuer eine Steuerart gewählt, bei der die Steuereinnahmen automatisch mit dem Preis (Erlös) beim Verkauf von Kraftstoffen ansteigen. Da die Vorräte an fossilen Energierohstoffen nicht unbegrenzt sind und es absehbar ist, dass in wenigen Jahrzehnten diese Rohstoffe nicht mehr in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen, steigt der Benzinpreis langfristig stark an und mit zunehmender Knappheit wird er auch in Zukunft drastisch steigen. Dies muss fast zwangsläufig dazu führen, dass eines Tages die mit Hilfe der Mineralölsteuer vereinnahmten Steuersumme den vermutlichen Umfang der externen Kosten übersteigt.

 

Gerade weil aber die exakte Höhe dieser externen Kosten mangels eines funktionierenden Marktes gar nicht ermittelt werden kann, fehlt dem Staat auch die Möglichkeit, bei Überschreiten dieser Grenze (bei der alle mit dem Verkehr verbundenen externen Kosten internalisiert sind) das Ruder herum zu werfen und die Mineralölsteuer zu senken. Es muss hier (wegen der Ungewissheit über die tatsächliche Höhe der Opportunitätskosten des Verkehrs) immer mit der Möglichkeit gerechnet werden, dass bisher noch nicht diese Grenze erreicht worden ist.

 

 

5.  Maut

 

Die Tatsache, dass die Fernverkehrsstraßen durch in- und ausländische Lkw’s zunehmend belastet werden, hat seit Ende des 20. Jahrhunderts eine Reihe europäischer Staaten auf Beschluss des Rates der EU-Verkehrsminister dazu bewogen, neben den sonstigen Verkehrsabgaben (Kraftfahrzeugsteuer sowie Mineralölsteuer) zusätzlich eine Abgabe für die Nutzung der Autobahnen  (zumeist als Maut bezeichnet) zu erheben. Betroffen waren hiervon Nutzfahrzeuge ab einem Gesamtgewicht von 12 Tonnen. In der BRD wurde dementsprechend mit Beginn des Jahres 2005 eine Autobahnmaut eingeführt, welche für LKW’s als eine entfernungsabhängige Abgabe eingezogen wird.

 

Gemäß Autobahnmautgesetz vom 5. 4. 2002 gilt die Maut in der Regel für in- und ausländische Lkw‘s mit einem zulässigen Gesamtgewicht ab 12 t. Die Mauthöhe bestimmt sich nach der Strecke, welche auf den Bundesautobahnen und - seit dem 1. 1. 2007 - zusätzlich auch auf einigen Abschnitten großer Bundesstraßen zurückgelegt werden, sowie nach der Zahl der Achsen und der Schadstoffklasse der einzelnen Fahrzeuge. Die Erträge aus der Lkw-Maut sollen ausschließlich dem Ausbau der Verkehrswege zugeführt werden. Im Jahre 2010 wurden Einnahmen aus dieser Abgabe in Höhe von mehr als 4 Mrd. erzielt.

 

Der Bundestag entschied mit der Verabschiedung seines Haushaltes 2011, das Aufkommen der Autobahnmaut ausschließlich zur Finanzierung der Bundesfernstraßen einzusetzen. Da allerdings die Bundesregierung gleichzeitig die bis dahin für die übrigen Verkehrswege verwandten Ausgaben genau um diesen Betrag gekürzt hatte, wurden die Steuermittel für das Verkehrssystem de facto nicht – wie eigentlich angekündigt – erhöht.

 

Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt hat weiterhin – entsprechend dem Koalitionsvertrag zwischen der CDU/CSU und der SPD – eine Gesetzesvorlage für die Autobahn-Maut ausgearbeitet. Es soll eine Jahresvignette einschließlich Vignetten für Einmal- oder Wenignutzer eingeführt werden. Weiterhin gelte, was im Koalitionsvertrag festgelegt sei. Es bleibe dabei, was bereits vor den Bundestagswahlen 2013 versprochen worden sei, dass für den deutschen Autofahrer durch Einführung dieser zusätzlichen Maut keine Mehrbelastungen entstehen würden. Hierbei könnte sich Österreich als Vorbild für eine Pkw-Maut auf deutschen Autobahnen entpuppen. Im Verkehrsministerium wird nämlich an einer Vignette gearbeitet, deren Abgabe mit der Kfz-Steuer verrechnet werden könnte.

 

Inwieweit ist nun eine Maut in der Lage, die beiden oben formulierten Ziele (angemessener Preis der verkehrsbezogenen Infrastrukturinvestitionen und Internalisierung der externen Kosten im Zusammenhang mit der Umweltbelastung) zu erreichen, vor allem gilt es zu klären, ob mit Hilfe der Maut diese beiden Ziele sachgerechter realisiert werden können als mit Hilfe der Kraftfahrzeugsteuer und Mineralölsteuer.

 

In einer ersten Bewertung dieser Alternativen können wir feststellen, dass die Maut in etwa gleich gut wie die Mineralölsteuer abschneidet und damit auch die genannten Ziele besser garantiert als die Kraftfahrzeugsteuer. Beide Steuerarten (die Mineralölsteuer wie auch die Maut) setzen an der Be- und Abnutzung der Verkehrswege an, die Mineralölsteuer dadurch, dass sie den Treibstoffverbrauch besteuert, die Maut hingegen dadurch, dass sie die Benutzung der Verkehrswege unmittelbar zum Gegenstand der Besteuerung erklärt.

 

Wenn man will, kann man sogar in der Maut die bessere Alternative sehen, da hier unmittelbar die Nachfrage nach Verkehrsleistungen zum Gegenstand der Besteuerung gemacht wird, während bei der Mineralölsteuer ja lediglich dieser Bezug dadurch indirekt hergestellt wird, als der Kraftstoffverbrauch ein Maßstab dafür darstellt, in welchem Umfang die Verkehrswege benutzt werden. In beiden Fällen kann auch berücksichtigt werden, dass die Abnutzung der Verkehrswege ja nicht allein dadurch bestimmt wird, wie viel Kilometer gefahren werden. Auch die Schwere der Kraftfahrzeuge stellt einen maßgeblichen Bestimmungsgrund der Abnutzung der Straßen dar. Hier kann davon ausgegangen werden, dass der Benzinverbrauch automatisch mit dem Gewicht der Kraftfahrzeuge steigt, im Rahmen der Maut könnte die abverlangte Gebühr nach Gewichtsklassen sehr wohl gestaffelt werden.

 

Auch die umweltpolitische Belastung durch den Verkehr lässt sich in beiden Systemen etwa gleich gut berücksichtigen. Wenn eben die Umweltbelastung bei verschiedenen Kraftstoffen unterschiedlich groß ist, kann die Steuerhöhe vom Ausmaß dieser Belastung abhängig gemacht werden. Ist die Umweltbelastung überdurchschnittlich hoch, so kann diesem Umstand durch einen Steueraufschlag entsprochen werden, genauso wie bei besonders umweltfreundlichen Kraftstoffen ein verminderter Steuersatz oder sogar eine Befreiung von dieser Steuer vorgesehen werden kann. In gleicher Weise kann auch bei der Maut vorgegangen werden. Auch hier ist es durchaus möglich, die Höhe der Abgabe davon abhängig zu machen, wie groß die Abnutzung der Straße pro gefahrenen Kilometer bei einzelnen Fahrzeugtypen ist bzw. wie stark die durch bestimmte Kraftfahrzeugtypen ausgelöste Umweltbelastung ausfällt.

 

Allerdings setzt diese Bewertung voraus, dass die Höhe der Mautgebühr auch tatsächlich der Nachfrage nach Verkehrsleistungen entspricht und nicht – wie dies in der Realität oftmals der Fall ist – die Mautgebühr für einen bestimmten Zeitraum erhoben wird, unabhängig davon, wie oft die mautpflichtigen Straßen tatsächlich benutzt werden. Im letzteren Falle steht die Höhe der Mautgebühr in keinem Verhältnis zu der Abnutzung der Straßen als auch zur Umweltbelastung. In diesem Falle ist ganz eindeutig die Mineralölsteuer die effizientere Lösung.

 

Ein weiterer Nachteil der Mautlösung gegenüber einer Mineralölsteuer besteht in den Kosten, die der Staat aufwenden muss, um die Mautgebühr einzuziehen. Die Einführung der Mineralölsteuer hat demgegenüber nahezu kaum zu zusätzlichen Erhebungskosten geführt, da ja bereits die hierfür notwendigen statistischen Zahlen im Zusammenhang mit der Mehrwertsteuer bereitgestellt werden.

 

Demgegenüber bedarf es der Einrichtung besonderer Kontrollstellen, um den Umfang der Benutzung der Maut pflichtigen Autobahnen zu eruieren. Gerade in dem Umfang dieser Erhebungskosten liegt es ja begründet, dass viele Staaten lediglich eine zeitbezogene Mautgebühr erheben und nur über Stichproben überprüfen, ob auch alle Benutzer der Autobahnen ihre Gebühr entrichtet haben. Aber wie bereits betont, wird gerade in diesem Falle die Maut ihren Aufgaben nicht gerecht.

 

Aber auch dann, wenn sich ein Staat dazu entschließen würde, eine Mautgebühr einzuführen, deren Höhe nach der abgefahrenen Kilometerzahl bemessen wird, sind die Kosten so groß, dass eine Mautgebühr nur für wenige besonders stark benutzte Straßen dem Staate per Saldo Mehreinnahmen bringt. Es wäre ganz unmöglich, eine Mautgebühr für die Benutzung aller Verkehrswege einzuführen und die Höhe dieser Gebühr vom Umfang der zurückgelegten Kilometer abhängig zu machen. Es bliebe dann bei einer zeitbezogenen Gebühr, hier käme aber dieses Verfahren der Erhebung einer Kraftfahrzeugsteuer gleich. Jeder, der ein Kraftfahrzeug anschafft, tut dies, um mit diesem Gefährt auch eines Tages zu fahren und damit Straßen zu benutzen und dann könnte man auch die Mautgebühr unmittelbar beim Kauf eines Kraftfahrzeuges erheben.

 

Dass aber die Kraftfahrzeugsteuer aus den verschiedensten Gründen keine sachgerechte Lösung unserer beiden genannten Zielsetzungen bringen kann, haben wir in den vorhergehenden Abschnitten dieses Kapitels gezeigt. Und dieselben Argumente dürften auch für eine Mautgebühr gelten, deren Höhe nicht von den tatsächlichen Verkehrsleistungen abhängig gemacht wird. Und gerade weil die Erhebungskosten einer Mautgebühr, welche die Anspruchnahme der Straßen bei der Festsetzung der Höhe der Mautgebühr mitberücksichtigt, zu hoch sind, um für alle Straßen erhoben zu werden, stellt eine Mautgebühr im Vergleich zur Mineralölsteuer stets die schlechtere Lösung dar.

 

Gerade aus diesen Gründen wird eine Mautgebühr auch zumeist nur als eine zusätzliche Lösung zur Mineralölsteuer diskutiert, sie soll im Grunde genommen nur dort greifen, wo es Straßenbenutzern gelingt, die Mineralölsteuer zu umgehen. Fragen wir uns deshalb, ob es bei einer Mautgebühr weniger möglich wird, die fällige Steuer zu umgehen.

 

Wir hatten gesehen, dass die Mineralölsteuer vor allem dann umgangen werden kann, wenn erstens Erwerbspersonen aus Deutschland eine Arbeitsstelle im Ausland haben und ihr tägliches Überqueren der Landesgrenzen dazu benutzen, ihren Tank jeweils im Ausland aufzufüllen. Auch besteht für deutsche Autobesitzer, welche in der Nähe einer Landesgrenze wohnen, stets die Möglichkeit, ihren Kraftstoff im Ausland zu kaufen  und sie werden von dieser Möglichkeit vor allem dann Gebrauch machen, wenn die Benzinpreise im Ausland deutlich billiger sind als in der BRD.

 

Drittens schließlich gelingt es aufgrund der technischen Entwicklungen in der Autoindustrie immer mehr Ausländer, welche im Transitverkehr Deutschland durchqueren und hierbei das deutsche Verkehrsnetz benutzen, mit ihrem Tank, den sie kurz vor der Grenze noch im Ausland vollfüllen, Deutschland zu überqueren, ohne auf deutschem Boden nachzutanken. Alle diese drei Gruppen beteiligen sich somit nicht am deutschen Verkehrssteueraufkommen, obwohl sie in gleicher Weise wie die meisten deutschen Autofahrer die Straßen benutzen und damit auch abnutzen und durch Abgabe giftiger Abgase zur Verschmutzung der Umwelt beitragen.

 

Vor allem für diese drei Gruppen ist die zusätzliche Erhebung einer Mautgebühr gedacht. Fragen wir uns deshalb, wie groß denn bei einer Mautgebühr die Möglichkeiten sind, auch diese Steuerlast zu umgehen. Wie groß diese Umgehungsmöglichkeiten bei einer Mautgebühr tatsächlich sind, hängt natürlich vor allem von der angewandten Technik ab. Sicherlich ist es möglich, ein Kontrollsystem zu entwickeln, bei dem die Umgehungsmöglichkeiten auch nicht viel größer ausfallen als bei jeder anderen Technik. Eine absolute Kontrolle ist auf keinem Gebiet der Technik und damit auch nicht im Hinblick auf die Überprüfung der Mautzahlungen möglich.

 

Aber sicherlich müssen wir mit der Möglichkeit rechnen, dass in dem Maße, in dem die Mautgebühr für immer mehr Verkehrswege erhoben wird, das Interesse an Umgehungstechniken ansteigt und gleichzeitig steigen auch die Kontrollkosten in dem Maße an, in dem das Kontrollsystem perfektioniert wird. Auch hier wird der Versuch des Staates, Steuerumgehungen wirksam zu bekämpfen, zu einem Wettkampf ohne Ende führen und stets die Gefahr auslösen, dass dieser Wettkampf mangels Nettoerträgen aus dieser Mautgebühr verloren geht.

 

Die Einführung einer zusätzlichen Mautgebühr begegnet noch einer weiteren Schwierigkeit. Gerade weil der normale deutsche Autofahrer über die Kraftfahrzeugsteuer sowie Mineralölsteuer ohnehin in ausreichendem Maße für die Benutzung der deutschen Verkehrswege zahlen muss, will man die deutschen Straßenbenutzer durch die Einführung einer Mautgebühr nicht zusätzlich belasten. Gerade deshalb soll diese Gebühr im Grundsatz nur die Ausländer belasten, da sie es in erster Linie sind, welche deutsche Straßen benutzen, ohne hierfür in Form der Mineralölsteuer einen Preis zu zahlen. Da umgekehrt, Deutschen, welche ausländische Autobahnen benutzen, in aller Regel eine Autobahngebühr angelastet wird, wird der augenblickliche Zustand als äußerst ungerecht angesehen und man will diese Ungerechtigkeit durch Einführung einer Mautgebühr verringern.

 

Aber gerade hier beginnen die Schwierigkeiten. Die Erhebung einer Autobahngebühr nur für Ausländer müsste als Diskriminierung angesehen werden, die eindeutig gegen den Europäischen Vertrag verstoßen würde und somit vom Europäischen Gerichtshof als verfassungswidrig verurteilt würde. Also wird man eine zusätzliche Mautgebühr stets für alle Benutzer deutscher Straßen  vorsehen müssen. Um aber die hierdurch entstehende Mehrbelastung des deutschen Autofahrers zu verhindern, müsste man zusätzlich die Belastungen der deutschen Autobesitzer bei der Kfz-Steuer in gleichem Maße reduzieren, z. B. dadurch, dass die Mautgebühr bei der Entrichtung der Kfz-Steuer angerechnet (abgezogen) werden kann. Auf diese Weise würde jedoch der Nettomehrertrag aus der Maut entscheidend reduziert, so dass es fraglich bleibt, ob der wesentliche Mehraufwand bei der Erhebung der Mautgebühr tatsächlich zu einem nennenswerten Nettoertrag für den deutschen Fiskus führen würde.

 

Auf der anderen Seite bleibt es abzuwarten, ob eine solche Regelung vom Europäischen Gerichtshof nicht doch als Diskriminierung und damit als verfassungswidrig angesehen wird, ganz davon abgesehen, dass auch die ausländischen Staaten die Einführung der Maut in Deutschland zum Anlass nehmen werden, Mautgebühren einzuführen, sofern diese Staaten bisher keine Mautgebühr vorgesehen hatten, bzw. eine bereits bestehende Mautgebühr zu erhöhen. Im Endergebnis wird man wohl kaum die Einführung einer Mautgebühr als effizientes Mittel ansehen können, welche die beiden oben genannten Ziele (angemessene Beteiligung an den Kosten im Zusammenhang mit der Errichtung und Erhaltung von Verkehrswegen, sowie Verminderung der durch den Verkehr hervorgerufenen Umweltbelastung) zu realisieren hilft.

 

 

6. Verschmutzungsrechte

 

Kommen wir nochmals zurück zu dem Vorschlag A. C. Pigou’s, diese negativen Auswirkungen externer Kosten dadurch zu vermeiden, dass der Staat den Unternehmungen eine Steuer auferlegt, welche gerade dem Umfang der bei der Produktion entstehenden externen Kosten entspricht.

 

Es ist klar, wenn eine solche Steuer entsprechend den Vorschlägen Pigous, also im jeweiligen Umfang der externen Kosten, erhoben werden würde, gäbe es keine externen Kosten mehr, diese wären internalisiert und die bei den Unternehmungen entstehenden Kosten (die Summe aus Herstellungskosten im engeren Sinne plus Steuern) entsprächen den gesamtwirtschaftlichen Kosten und damit wäre die umweltpolitisch bedingten Fehlallokationen vermieden.

 

Die Diskussion um die Pigousteuer hat nun allerdings gezeigt, dass es dem Staat kaum gelingen kann, die Steuer im Umfang der externen Kosten zu ermitteln. Die Höhe der Kosten steht nicht von vornherein fest und kann nur auf freien Märkten ermittelt werden, da in die Preisverhältnisse die Entscheidungen aller Produzenten und Konsumenten eingehen.

 

Dass es aber nun zu externen Kosten kommen kann, liegt einzig und allein daran, dass es freie Güter wie etwa Luft gibt, für die es keinen Markt gibt, sodass auch nicht bekannt sein kann, wie hoch denn die gesamtwirtschaftlichen Kosten im Einzelnen sind. Damit fehlt der staatlichen Behörde auch der Maßstab dafür, wie hoch die von Pigou angeregte Steuer eigentlich sein müsste, um die gesamten Kosten einer Unternehmung auf das Niveau der gesamtwirtschaftlichen Kosten anzuheben. Mit Hilfe einer einfachen Steuer lässt sich somit das Problem der Internalisierung der Umweltkosten kaum lösen.

 

Viel besser geeignet ist hier der Vorschlag, zur Lösung der Umweltprobleme sogenannte Verschmutzungsrechte einzuführen. Dieser Vorschlag wurde im Rahmen der Diskussion um die property rights gemacht. Es wurde hier klar erkannt, dass die eigentliche Ursache für das Entstehen externer Kosten im Rahmen einer Marktwirtschaft darin liegt, dass es Ressourcen gibt, für welche keine Eigentumsrechte geschaffen wurden. Eine sachgerechte Lösung des Allokationsproblems setzt nämlich voraus, dass derjenige, der bei der Produktion knappe Ressourcen einsetzt, diese entweder als Eigentümer besitzt oder von einem Eigentümer erworben hat.

 

Bietet ein Eigentümer ein knappes Gut an, so wird er im Allgemeinen nur dann bereit sein, dieses Gut zu verkaufen, wenn der Verkaufserlös zumindest den Kosten entspricht, die ihm selbst durch Hergabe dieses Gutes entstehen. Der Begriff Kosten wird hier im Sinne von Opportunitätskosten verstanden. Diese geben an, auf wie viel Nutzen der Verkäufer dieses Gutes dadurch verzichtet, dass er diese Güter nicht in einer anderen (der zweitbesten) Verwendung einsetzen kann.

 

Es ist also die Eigentumsordnung, die sicherstellt, dass im Regelfall Güter nur dann in der Produktion eingesetzt werden können, wenn der Produzent bereit ist, dem Eigentümer den Nutzenverlust zu ersetzen, den er dadurch erleidet, dass er dieses Gut hergibt und der Produzent wird nur dann im Allgemeinen bereit sein, dieses Gut zu erwerben und in der Produktion einsetzen, wenn er selbst wiederum erwarten kann, dass die Verkaufserlöse zumindest den beim Erwerb dieser Ressource entstandenen Kosten entsprechen.

 

Da aber für die Umweltgüter wie Luft kein privates Eigentum besteht, liegt nun die Lösung des Problems entsprechend des property right Ansatzes darin, dass der Staat prinzipiell die Erlaubnis der Produktion der Güter, bei denen externe Kosten entstehen, daran knüpft, dass die Produzenten Rechte erwerben müssen, solche Produktionen aufzunehmen. Diese Rechte sollten dann auf freien Märkten gehandelt werden können. Auf diesem Wege würden einmal die Kosten eruiert, welche in einer Schädigung der Umwelt bestehen und es würden zum andern Anreize geschaffen, um neue – Kosten einsparende – Techniken zu entwickeln.

 

Bei diesem Vorschlag wird zwar nicht von Steuern gesprochen, es sind Gebühren und später Preise, welche der Erwerber dieser Verschmutzungsrechte aufwenden muss. Wenn wir uns jedoch an den Vorschlag von Knut Wicksell erinnern, verstand dieser jede Steuer als Preis für die Nutzung von Kollektivgütern. In diesem Sinne können auch die beim Erwerb von Verschmutzungsrechten zu bezahlenden Preise als Steuern aufgefasst werden, da auch die Umweltgüter den Charakter eines Kollektivgutes einnehmen. Wenn jemand z. B. Umweltgifte in die Luft entlässt, schadet er nicht nur den Individuen, welche diese Güter zur Verfügung stellen, von dem hierbei entstehenden Schaden ist die gesamte Volksgemeinschaft betroffen, unabhängig davon, ob ein Individuum in unmittelbaren Tauschverkehr mit dem – Umweltkosten verursachenden – Produzenten steht.

 

In einem ersten Schritt legt der Staat bei diesem Verfahren fest, in welchem Umfang er solche Verschmutzungsrechte schafft. Er hat hier einen Kompromiss zwischen zwei Zielen, welche in einem Konfliktverhältnis zueinander stehen, herbeizuführen: Auf der einen Seite sollten die bei der Produktion dieser Güter entstehenden Umweltkosten so gering wie möglich gehalten werden. Auf der anderen Seite dürfen die Kosten des Erwerbs dieser Verschmutzungsrechte aber auch nicht so hoch ausfallen, dass aufgrund einer hierdurch bedingten Verringerung der Produktion auch Arbeitnehmer in großem Umfang entlassen werden müssen und deshalb arbeitslos werden.

 

Inwiefern trägt nun ein solcher Vorschlag (Einrichtung von Verschmutzungsrechten) zur Lösung der anstehenden Umweltproblemen bei? Es ist darauf hinzuweisen, dass in der ersten Phase dieses Vorgehens noch keine nennenswerte Reduzierung der externen Kosten erreicht werden kann. Der Staat wird hier vermutlich Umweltrechte in einem ersten Schritt in einem Umfang anbieten, welche in etwa dem bisherigen Umfang der bisherigen Verschmutzung entspricht. Jede starke Reduzierung der Verschmutzungsrechte würde die augenblickliche Konjunktur gefährden und damit Arbeitslosigkeit größeren Umfanges herbeiführen.

 

Auf lange Sicht hingegen gehen von diesem Vorschlag Umweltschäden vermindernde Wirkungen aus. Der Umstand nämlich, dass ein Unternehmer, dem solche Umweltverschmutzungsrechte vom Staat übertragen wurden, die Möglichkeit gegeben wird, diese Rechte jederzeit auf freien Märkten zu verkaufen, macht es für diesen Unternehmer vorteilhaft, nach Technologien Ausschau zu halten, welche es gestatten, den gleichen Umfang an Gütern mit insgesamt geringeren externen Umweltkosten zu produzieren.

 

Hätte z. B. als Alternativvorschlag zur Schaffung von Verschmutzungsrechten der Staat ganz bestimmte Verfahren zur Ableitung dieser giftigen Gase angeordnet, hätte kein Unternehmer von der Entwicklung Umweltkosten sparender Technologien einen Vorteil, da ja hier der Unternehmer nur dann die Produktion aufrechterhalten kann, wenn er sich der vom Staat geforderten Anlagen zur Verringerung der Umweltschäden bedient.

 

Verfügt hingegen ein Unternehmer über Verschmutzungsrechte, welche er gewinnbringend an der Börse verkaufen kann, hat der Unternehmer die Möglichkeit, kostensparende Technologien zu entwickeln, bei deren Einsatz er nicht mehr den gesamten Umfang der erworbenen Verschmutzungsrechte für die geplante Produktionsmenge benötigt und die nun überflüssigen Rechte an andere Unternehmungen verkaufen kann.

 

Es ist klar, dass dies nur der erste Schritt dieses Verfahrens darstellt. Trotz der Steigerung der Produktivität wird zunächst nach wie vor die gleiche Menge an Umweltschäden verursacht, da ja die vom Ersterwerber übernommenen Verschmutzungsrechte nun von anderen Unternehmungen eingesetzt werden. Ex definitione bleibt also in diesem ersten Schritt der Umfang der Umweltverschmutzung unverändert. Es scheint, als ob man in dem Ziel einer Reduzierung der Umweltschäden keinen Schritt weitergekommen sei.

 

Aber wie bereits gesagt, wir sprechen nur von dem ersten Schritt, zu dem Plan des property rights Ansatzes gehören notwendiger Weise weitere Schritte. Aber es sollte klar sein, dass dieser erste Schritt eine notwendige Bedingung dafür darstellt, um eine Verringerung der Umweltschäden zu erreichen, ohne dass hierdurch notwendigerweise Konjunktureinbrüche und mit ihnen Arbeitslosigkeit größeren Umfangs in Kauf genommen werden müssten. Ohne diese mit dem ersten Schritt erreichte Verbesserung der Technologie würde nämlich jeder Versuch des Staates, den Umfang der Umweltschäden auf andere Weise zu reduzieren, notwendiger Weise dadurch erkauft werden, dass eine Verletzung der konjunkturpolitischen Ziele in Kauf genommen werden würde.

 

Wenn also in diesem ersten Schritt das umweltpolitische Ziel noch nicht erreicht werden konnte, also nur eine notwendige, aber nicht ausreichende Bedingung für die Realisierung der umweltpolitischen Ziele erfüllt wurde, eine gewisse positive Wirkung ist in diesem ersten Schritt trotzdem bereits erreicht worden. Bei gleicher Umweltverschmutzung konnte immerhin die Produktionsmenge und mit ihr die materielle Wohlfahrt gesteigert werden. Diese Vergrößerung der Produktionsmenge wäre ohne diese Produktivitätssteigerung und damit auch ohne die Einführung von Verschmutzungsrechten nicht erreicht worden.

 

Befassen wir uns noch etwas intensiver mit der Zurverfügungstellung der Umweltverschmutzungsrechte. Es wäre falsch zu meinen, dass diese Rechte zum Gelingen des Planes vom Staat unentgeltlich an die Unternehmungen abgegeben werden müssen. Wie wir weiter unten bei der Diskussion der weiteren Schritte noch zeigen werden, ist es sogar in hohem Maße erwünscht, dass der Staat diese Rechte an der Börse jeweils zu dem Preis verkauft, zu dem die Nachfrager zu zahlen bereit sind.

 

Wir gehen vielmehr davon aus, dass der Staat sich zunächst darüber bewusst wird, welchen Umfang an Verschmutzungsrechten ausgegeben werden müssen, um das konjunktur- und vor allem beschäftigungspolitische Ziel zu erreichen. Er biete also eine Menge an Verschmutzungsrechten zu einem bestimmten Preis an der Börse an. Stellt er nun fest, dass er zu diesem Preis die in Aussicht genommene Menge an Verschmutzungsrechten nicht absetzen kann, wird er solange Preisreduzierungen hinnehmen, bis schließlich die in Aussicht genommene Menge an Verschmutzungsrechten abgesetzt werden konnte.

 

Da der Staat nur von einer mehr oder weniger ungewissen Erwartung ausging, dass ein bestimmter Umfang an Produktionen, welche zu einer Umweltverschmutzung führen, zur Aufrechterhaltung der Vollbeschäftigung notwendig ist, muss damit gerechnet werde, dass die in Aussicht genommene Menge an Verschmutzungsrechten korrigiert werden muss. Hierbei kann sowohl mit der Möglichkeit gerechnet werden, dass entweder mehr Rechte zur Aufrechterhaltung der Vollbeschäftigung notwendig sind oder aber, dass das Vollbeschäftigungsziel auch mit einem geringeren Umfang an Verschmutzungsrechten erreicht werden kann.

 

Wenn also die staatliche Behörde, welche die Verschmutzungsrechte an der Börse anbietet, zwischenzeitlich feststellt, dass der Beschäftigungsgrad in den Wirtschaftszweigen, in denen zur Aufrechterhaltung der Produktion Verschmutzungsrechte erworben werden müssen, sinkt, ist der Umfang der zu verkaufenden Rechte gegenüber dem ursprünglichen in Aussicht genommenen Umfang auszuweiten, sollte jedoch in diesen Wirtschaftszweigen Arbeitsknappheit entstehen, sollte die vom Staat angebotene Menge an Rechten reduziert werden.

 

Welche Schritte sind nun notwendig, damit dieser Vorschlag auch zur Verminderung der Umweltschäden führt? In dem Maße, in dem die Produktivität im Hinblick auf den Umfang der notwendigen Verschmutzungen ansteigt, also die gleiche Produktionsmenge wie bisher mit einem geringeren Umfang an Umweltschäden realisiert werden kann, hat der Staat die Aufgabe, die Verschmutzungsrechte soweit zurückzukaufen, als der bisherige Produktionsumfang auch mit einem geringeren Umfang an Verschmutzungsrechten erreicht werden kann. Erst durch diesen Rückkauf der Verschmutzungsrechte tritt der erwünschte umweltpolitische Erfolg ein. Wenn also der Staat untätig bleibt und keine Verschmutzungsrechte zurückkauft, entspricht er auch nicht dem property rights Ansatz.

 

Der Umstand, dass in diesem Falle keine Reduzierung der Umweltverschmutzung erreicht wurde, ist jedoch nicht diesem Plan zuzurechnen, sondern allein der Tatsache, dass der Staat nicht die Maßnahmen ergriffen hat, welche notwendig sind, um die umweltpolitischen Ziele zu erreichen.

 

Damit aber nun der Staat für den Rückkauf der Verschmutzungsrechte nicht zusätzliche Steuergelder einsetzen muss, ist es notwendig, dass der Staat beim ersten Schritt dieses Planes die Verschmutzungsrechte nicht kostenlos den Unternehmungen zur Verfügung stellt, sondern wie beim Erwerb jedes knappen Gutes einen Preis abverlangt, der den Knappheitsverhältnissen entspricht.

 

In diesem Falle erhält der Staat zumindest zu einem Teil durch den anfänglichen Verkauf der Verschmutzungsrechte die Finanzierungsmittel, welche er benötigt, um später dann die Verschmutzungsrechte in dem Umfang zurückzukaufen, in dem aufgrund der verbesserten Technologie ein geringerer Umfang an Verschmutzungsrechten realisiert werden kann, ohne dass hierdurch Konjunktur und Beschäftigung beeinträchtigt werden.